高耗能行业节能降耗的法律保障研究

[摘要]高耗能行业的能源消费及其法律规制对于我国实现节能降耗目标具有至关重要的意义。完善高耗能行业节能降耗的法律保障制度主要有两个方面内容：一是健全法制建设，主要从经济法各相关子部门法以及有关行政法和行政执法办法两方面完善和协调有关法律制度；二是进一步强化和完善法律责任制度，其中难点是环境污染的民事责任制度。

[关键词]高耗能行业；节能降耗；法律保障；责任制度

[作者简介]李岚红，山东政法学院经济贸易法学院讲师，硕士，山东济南250001

[中图分类号]D920

[文献标识码]A

[文章编号]1672-2728(2010)06-0127-03

我国在“十一五”期问，把单位GDP能耗下降20％作为社会经济发展的约束性指标，列入发展规划。2009年还宣布，到2020年，中国单位GDP二氧化碳排放将比2005年下降40％～45％。其中高耗能行业的能源消费状况是影响一国能源消费整体状况的最重要因素，因此在节能降耗政策的制定和落实上，高耗能行业具有至关重要的意义。以上目标的实现，不仅需要中央政府有战略眼光，而且要配合有关立法、执法和司法措施，保障各项措施的落实。

早在2004年，国务院就讨论并通过了《核电中长期发展规划(2005―2020年)》以及《煤炭产业政策》等多部关系到我国能源生产和利用的战略规划。为保障以上战略规划的实现，全国人大及其常委会先后修订了《海洋环境保护法》《大气污染防治法》《节约能源法》，制定公布了《环境影响评价法》《可再生能源法》《循环经济促进法》。高耗能行业的生产经营者除了适用以上关于节约能源和环境保护的法律制度之外，在高耗能行业的改革发展中，对不同的主体出于不同的规范目的，还需要适用更多的法律制度。

一、保障高耗能行业发展的法律体系构建

高耗能行业的法律规制措施针对两类主体：一是针对高耗能行业的投资者和经营者，规范和监督其生产、投资行为；二是针对各级政府、各有关部门及其工作人员，明确其职责权限，规范其落实政策和执行法律的行为。两类法律规制的最终目的都是保证国家节能降耗政策的落实和目标的实现。其中涉及的法律领域非常广泛，相应的法律保障制度由以下体系和内容构成：

(一)经济法各相关子部门法

经济法相比于民法和行政法，无论其法律规范还是责任制度都具有更强的引导性，能有效发挥经济调节功能。通过以下子部门法的实施，能够为高耗能行业的可持续发展提供有效的法律保障：

1　知识产权法。通过普及和实施《专利法》《商标法》《反不正当竞争法》中的技术秘密保护制度，鼓励节能降耗领域的技术研发和自主创新；通过落实《技术引进合同管理条例》，鼓励节能降耗技术的引进和吸收转化。运用法律对知识产权的保护和鼓励功能，提高企业技术升级的主动性和积极性。

2　财政税收法。充分利用预算法的规范和惩戒功能，保证国家对特定行业和地区用于节能降耗技术投入的财政资金的落实和实际到位；制定和调整企业所得税法中的税收优惠规定，修改资源税法中的税率制度，更有效地引导高耗能行业的投资和发展。此外还要适时制定环境税法，将环境保护的财政资金筹集和使用纳入规范合理的法制管理渠道，有效引导生产和生活领域的耗能和排污行为。

3　外贸管理与海外投资管理法。根据对外贸易管理法的授权，运用关税和非关税的壁垒功能，控制能源和高耗能行业产品的出口，优先满足国内需求；同时对重要能源和原材料的进口，在关税税率、进口用汇等方面给予优惠和支持，以配合国内高耗能行业的产业调整措施。按照《境外投资外汇管理办法》《境外投资项目核准暂行管理办法》《对外投资国别产业导向目录》等法律文件，有侧重、分步骤地引导国内企业，特别是上规模的国有企业，通过直接投资在海外建立高耗能行业生产基地，并组建跨国性的企业集团，以实现产业布局的全球化战略。经过改革开放三十多年的法制建设，我国在外贸管理的国内立法和国际立法方面已经构建了较为完整的法律体系，但是在海外投资的立法方面，无论是国内立法还是国际立法都还很不完备。国内立法主要包括对海外投资的鼓励、保护和对海外投资的管理两个方面，国内立法的完善必须建立在海外投资国际立法的发展之上。国际立法的内容主要涉及投资保护、保险制度和争端解决等方面，通过缔结和参加有关国际公约，以及与相关国家签署双边投资条约，可以为中国企业的海外投资提供更加有利的政策、法律环境。特别是签署的双边条约，在协调双方的国家利益中比较容易达成共识，也容易得到有效贯彻和实施，所以是我国在海外投资国际立法方面取得突破的关键所在。

4　关于企业兼并和重组的法律制度。为配合高耗能行业内部的结构调整，应当尽快完善有关企业兼并重组法律法规；同时继续完善资本市场以及相应法规制度，鼓励企业通过资本整合实现行业重组和对落后产能的淘汰。

(二)有关行政法和行政执法办法

有关行政法和行政执法办法主要涉及三方面内容：一是为高耗能行业的改革措施提供法律依据，主要表现为高耗能行业的结构调整和技术推广中的政府部门规章；二是规范各用能单位的行为、明确其违法责任的行政管理和处罚制度；三是对政府在行政执法和行政管理中的行为加以规范和约束的法律制度，主要涉及行政复议和行政诉讼法律制度。

行政法规范的领域主要涉及中央及各级政府及其主管部门对有关法规和规章的制定，以及各项法律法规的执行，关系到节能减排政策的具体落实，因此涉及的法律法规数量众多、内容丰富并且专业性较强。近年来，国务院、国家节能减排领导小组已经会同国家发改委、国家统计局以及有关行业主管部门制定了一系列政策法规，其中主要涉及两个方面：

1　结构调整方面。主要有：2004年国家发改委制定的电石、铁合金、焦炭行业准入条件；2005年国务院颁布实施的《促进产业结构调整暂行规定》《产业结构调整指导目录(2005年本)》。作为配套措施国家发改委于2005年下达了《关于加强铁合金生产企业行业准入管理工作的通知》《关于加强焦化生产企业行业准入管理工作的通知》；2006年下达了《关于加强电石生产企业行业准入管理工作的通知》《关于推进铁合金行业加快结构调整的通知》；2007年下达了《关于对电解金属锰生产企业实行行业准入管理有关问题的通知》《关于严格禁止落后生产能力转移流动的通知》；2008年国家工信部下达了《黄磷行业准入条件》《印染行业准入条件》《造纸产业发展政策》《关于加快纺织行业结构调整促进产业升级若干意见的通知》《全国制盐工业结构调整指导意见》，还修订了《焦化行业准入条件》《铁合金行业准入条件》和《电解金属锰企业行业准入条件》，2008年国家工信部还下达了《关于进一步加强原材料工业管理工作的指导意见》，涉及的原材料工业包括石化、化工、钢

铁、有色、建材、黄金、稀土等七大行业。2009年工信部继续了《现有钢铁企业生产经营准入条件及管理办法》的征求意见稿，初步确立了钢企的准入门槛，其中百万吨产量成为钢企入门的“生死线”。

2　制度建设方面。主要是2007年国务院批准的国家发展改革委、统计局分别会同有关部门制订的节能减排统计监测法规体系，该体系由三个部分组成：第一部分是《单位GDP能耗考核体系实施方案》，该方案分别针对各省(区、市)人民政府和千家重点耗能企业制定了量化的考核办法和具体的奖惩措施；第二部分包括《单位GDP能耗统计指标体系实施方案》和《单位GDP能耗监测体系实施方案》两个文件，要求建立健全能源统计调查体系，并在加强能耗各项指标统计的同时，对能耗指标的数据质量进行监测；第三部分由主要污染物总量减排统计、监测与考核三个办法组成，明确了化学需氧量和二氧化硫减排量的具体核算方法、排放量的监测方式以及对省级政府完成“十一五”减排目标情况的考核办法。以上三个方案加三个办法，构成了完整的节能减排统计、监测和考核制度。

二、法律制度建设中需要注意的问题

近年来，我国对能源领域和高耗能行业的立法和执法工作给予了前所未有的重视，法制建设取得了突破性的进展，有关法律制度正在进一步完善。在下一步的工作中，笔者认为以下问题需要特别重视，它们关系到法律制度的科学完备，直接影响法律实施的效果。

(一)注意强化和完善法律责任制度

法律责任是政府行政管理行为的保障，直接影响到国家政策意图落实的效果。但是从现有法律制度来看，法律责任制度还极不完善，没有发挥应有的作用。表现之一是有相当一批法律规范缺乏责任后果的规定，这往往使得法律规定形同虚设；表现之二是还有许多行为规范虽然附有责任后果，但是责任设置不科学，不能有效发挥法律的威慑和预防作用。

我们知道，能源大多具有不可再生性，能源消费对环境的损害也具有难以逆转的特性，因此能源利用和环境保护领域的法律责任制度，与其他法律责任制度不同，其立法用意的重点不是惩罚违法，而是预防违法。这一特点要求其法律责任措施具有更加突出的严厉性和惩戒性。而从现有立法来看，能源利用和环境保护领域的法律责任制度大多采取了与其他行政违法行为同样的警告、罚款、责令停业整顿等措施，这导致行为人违法代价与违法收益或者违法损害极不相称，法律的预防功能不能有效发挥。笔者认为，针对高耗消费和环境保护的法律责任和制度应当灵活地与国家政策相结合，惩罚与鼓励引导相结合，以实现政策意图而非以惩罚违法主体为最终目的。例如，可以建立企业环境责任的征信体系，并尝试与现有的金融机构征信体系相结合，作为企业获得商业贷款、政府贴息贷款以及政府出口补贴等融资渠道的考核指标；还可以尝试当企业在资本市场提出股票上市、再融资等直接融资申请时，将其环境责任记录作为行政审批的考核指标。将企业的环境责任与其长远发展相结合，对企业违法行为的威慑作用远远大于警告、罚款甚至停业整顿等措施。对于小企业，可以将企业的能源和环境违法责任主体扩大到企业负责人和主管人员，同时还要在公司法中规定对以上人员的任职资格限制的责任制度，限制其今后担任任何公司的董事、经理。总之，在能源利用和环境保护领域的法律责任制度，决不能再延续以前以罚代法的做法了。

(二)继续研究和尝试建立有效的能源环境违法的民事责任制度

能源环境违法的民事责任制度是一个全新的课题，对此的研究虽然取得了丰富的成果，但是如何找到一种有效且可行的民事赔偿和救济制度，仍然面临着诸多法律难题。例如举证责任、因果关系、赔偿范围和赔偿能力等问题，都对传统的民事责任理论提出了挑战。对此笔者不作为本文内容展开论述，但是可以提出以下解决思路。

我们知道，环境损害的民事赔偿责任主要面临两大困难，一是因果关系和损害后果的举证困难；二是损害后果或者消除损害的代价远远大于违法收益，赔偿责任的落实困难。笔者认为，对于小范围的环境损害案件，在责任认定上可以适用相对因果关系理论以及严格责任制度和举证责任倒置的证据原则，以实现对举证弱势一方即受害人的有效救济，同时对违法行为人发挥有效惩戒作用。对于大范围、群体性的环境损害案件，就不是仅仅依靠民法甚至法律措施所能够救济的。笔者的思路是由政府出面组织建立事前的环境损害赔偿基金制度，对可能发生的严重环境事故给予有效的救济。具体做法是根据法律规定在政府的组织监督之下，由政府和所有排污企业按期缴纳资金积累成救济基金；该基金具有独立法人资格，通过自行管理和委托理财相结合的方式保证其资产的保值、增值，基金还可以通过购买责任保险的方式向其他金融机构分散风险，增加赔偿能力。当法律规定的环境事故发生后，基金除按照规定的标准和限额对受害人进行救济之外，还可以将基金用于消除环境污染和恢复环境的建设，以及为受害人提供后续的医疗服务；此外基金还可以与社会劳动保障基金相结合，用于企业职工在环境事故、有害工种和职业病方面的救济和保障。这种运用社会制度和金融工具相结合的办法，一方面可以回避法律上举证难题，使得对受害人的救济更加及时，程序更加简化；另一方面因为运用了基金和保险的融资和救济功能，并且是事前建立的，从而提高了救济能力和应急能力；另外，从企业角度来看，能够降低企业的环境事故代价和风险，有利于企业的长远发展。这种专门的环境损害救济制度的建立，不是现有的民事责任和社会保障法律制度所能胜任，而需要建立一套专门的法律制度。笔者相信，随着这种保证制度覆盖范围日益广泛、资金积累越来越多，其优势就会得到最有效的发挥，这种专门的环境损害救济制度将成为社会保障制度的组成部分。

除以上两点之外，在高耗能行业法律制度的建设方面，还需要注重提高立法级次和立法技术，注重立法的配套衔接以及法律体系的完善，注意保持法律的稳定性和预见性。总之，在采用行政政策和命令手段的同时，还要注重运用法律手段，通过行政法规和规章的制定和实施，使政府的管理行为更加规范，使国家的各项政策措施得到更有效的落实。