把基层治理打造成“哑铃”结构

[摘 要]

基层治理主要由体制力量、基层群众和联通机制构成，可以看作“哑铃”结构。体制力量是治理的主体，基层群众是治理的客体，联通机制是沟通协调渠道。现有的基层治理工作存在一个不平衡的问题，应进一步完善体制力量的建设，着重加强联通机制建设，有序推进基层群众自治工作，积极发展社会组织。

[关键词]

“哑铃”；体制力量；基层群众；联通机制

[中图分类号] D267 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2017）02-0024-02

如果把基层治理看成一个“哑铃”结构。体制力量和基层群众就是两端，联通机制是握柄。如果三者合理建设，有序工作，就能形成一个平衡、稳定的结构。

一、要素功能

体制力量即体制内的力量，是以基层党建为核心的、面向基层的体制内各方力量的集合。基层治理的主体虽然也包括社会组织、基层群众自治等，但主要的是体制力量。开展基层治理首要的任务就是设法改善加强体制力量。忽视体制力量的建设，基层治理将无从谈起。基层党建是体制力量的核心和统领，发挥着居中协调、整合资源、引领方向的作用，其工作抓手是基层服务型党组织建设。在加强体制力量建设方面，现有各地工作探索主要包括街道体制改革、区域化党建工作、执法力量下沉、社区党建服务中心建设、基层干部队伍建设。

基层群众主要包括村民和居民，他们是基层治理的客体。基层群众既面临着物质利益、各项权利的保障维护问题，也面临着如何提高自组织水平，实现有效自治的问题。群众自治是指基层群众在党组织的领导下开展的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督活动。近年来，各地在这方面进行了一些积极的探索并取得了一定的实效。如在浙江建立的村务监督委员会和居务监督委员会，一些地区创立的村（居）民议事会、社区恳谈会、“百姓议事日”“民情沟通日”等制度。

联通机制是指自上而下和自下而上的沟通协调渠道。目的就是及时做到下情上达和上情下达，党委政府和群众之间能够信息对称，彼此透明。在原有的科层设计、层层传递的基础上，如何更加及时有效地进行信息传输是联通机制建设方面需要破解的问题。对此，一些地方同样开展了有益的探索，如领导干部下访、党代表接访、村居干部组团式走访、网格化社会管理、市民服务热线等。联通机制是连接体制力量和基层群众的桥梁纽带，没有健全的联通机制，党委政府和基层群众就会产生距离，脱离群众就成为可能。

二、三方关系

体制力量、基层群众和联通机制三个方面相互作用，彼此影响，组成一个动态的稳定平衡结构。

体制力量在基层治理中占居主动地位，发挥主导作用。基层治理的实质就是党如何更好地巩固执政基础，从而实现基层社会的良序运转。以党委政府为代表的体制力量的重视程度、工作力度，直接决定了基层治理的深度和广度。其中基层党组织在各项工作中发挥着政治核心作用，工作方向、工作决策、资源调动、协调整合等都需要党组织牵头抓总。与基层群众相比，体制力量能够调动强大而复杂的执政资源，开展方方面面的建设和服务工作。体制力量的主导地位还体现在它对于联通机制的建立和完善具有决定性的影响。只有党委政府充分认识到联系服务群众的极端重要性，才会把联通机制做大做强。否则，联通机制就不会真正建立起来，或者形式上建立起来，实际工作中也无法有效发挥作用。重视加强体制力量是开展基层治理的前提和基础。体制力量的建设着重解决的是治理主体能否到位的问题，即是否有合适而充足的体制力量从事基层治理工作。

基层群众的满意度是评判基层治理成效的标准。加强基层治理，就是要让党委政府的工作重心下移，眼睛向下，进一步走进群众、贴近群众，把群众的需求变成党委政府的决策来源。基层治理的成效如何不是党委政府说了算，而是要由基层群众是否满意来决定。所以，加强体制力量和联通机制建设的工作目的都是为了服务群众，提升基层群众的满意度。影响群众满意度的因素除了体制力量和联通机制外，还有群众的自组织问题，尤其是基层群众自治问题。而群众自治同样需要党委政府的支持引导，需要在基层党组织的领导下积极稳妥推行。基层群众和体制力量存在显著的互动关系。

联通机制是基层治理中的连接器、粘合剂。它连接两端，沟通两端。这就需要它具备两个素质：一是多样，二是畅通。多样代表沟通渠道丰富，畅通说明信息传导无碍。只有这样的联通机制才能强有力地结合两端，构成“哑铃”的完整结构。一根筷子是承担不了构成哑铃的重任的。联通机制的建立，除了体制力量的高度关注，也需要借助一定的现代科技。重庆市在这方面做了很好的探索。他们借助现代网络技术，创新研发了“服务群众工作信息系统”，依托互联网开放式运行，群众在手机上能够以文字、语音、图像等形式反映问题，全程跟踪问题处理过程，并可做出满意度评价。这种以事项办结率和群众满意率为重要内容的联通机制，是一种痕迹管理方式，对于及时解决群众困难，监督党员干部庸政、懒政、不作为、乱作为等问题，起到了可复制、可推广的制度保障作用。联通机制的要害就是要解决“时时处处”的问题，即基层群众在任何时候、任何地方都能够联通体制力量，反映问题，提出诉求。反过来，体制力量也可以通过联通机制，经常性地影响群众、凝聚群众。

三、努力方向

结合各地已有的工作探索，可以看出，现有的基层治理工作重点大多放在加强体制力量建设方面。多数地方的工作集中于如何突破现有的体制机制障碍，打破隶属关系、条与块、社区与楼宇等的界限，由以往注重科层管理为主向现在更加注重扁平化治理转变，调剂整合执政资源，力求实现联系服务群众工作组织机构配置的最优化和工作成效的最大化。相对而言，关于联通机制和基层群众自治工作的探索数量总体偏少，缺乏系统总结以及推广力度。按照“哑铃”结构平衡、稳定的属性要求，今后基层治理的工作重点应放在以下方面：

一是进一步完善体制力量的建设。在党员干部中进一步营造面向基层的舆论氛围和政策导向。让基层治理成效成为区域单位组织年度绩效考核的重要组成部分，增强单位组织参与基层治理的主动性和积极性。评价任用干部的时候，增加基层群众参与程度，充分尊重基层群众的意见，把群众的满意程度作为重要参考。结合地区实际，探索形成具有显著治理成效的组织网络体系。

二是着重加强联通机制建设。应推广、借鉴重庆市的做法，借助现代科技手段，建立即时联通渠道。这一渠道不但要能够实现下情上达的及时、完整，保留痕迹管理的有效做法，按照十八届六中全会的要求，进一步加强对党员干部的民主监督，同时要实现上情下达的及时、全面，让基层群众了解党委政府的日常作为，发挥党组织的思想教育和政治引领作用。

三是有序推进基层群众自治工作。应着力打造基层群众自治和党委政府工作有效衔接和良性互动的治理格局。在基层党组织的领导下，围绕法律赋予村（居）民的知情权、参与权、选举权、监督权等基本权利，在法律法规上对乡镇与行政村、街道与居委会各自的权力边界做出明确界定，在城乡社区逐步推行公共服务事项准入制度，把做好村（居）民自治工作作为乡镇、街道履行社会管理和公共服务职能的重要组成部分。

四是积极发展社会组织。社会组织既是群众自治的重要组成部分，又是党委政府开展基层治理的重要帮手。虽然现在各地在体制力量建设方面想方设法，竭力探索，但也终究难以穷尽基层治理中的各种问题。一些体制力量解决不了的难题，应该让社会组织参与解决。要尊重保护群众的参与意识和公益情怀，适当降低准入门槛，在创新创业基地、孵化器等领域加大对社会组织孵化及其能力建设方面的支持力度，发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用。同时，在明确界定政府、社会组织各自权责边界的前提下，健全社会组织监管体系，促进体制力量和社会组织在基层治理中有机结合，共同成长。

作者系中共上海市金山区委党史研究室副主任