小议食品安全的法律规制

摘要：本文由一起案例为视角，就食品安全的法律规制作了简要的论述和分析，以期对相关的立法完善有所助益。

关键词：食品安全、三聚氰胺、乳制品

一、由案例引发的思考

有笑话说，中国的消费者，通过各种食品安全事件补上了化学课。2008年我国奶制品龙头企业三鹿公司生产的“三鹿奶粉”，经检测含有工业用化合物三聚氰胺。自2008年6月河南镇平县第一例住院婴儿小涛住院确诊至同年12月底，全国已有近30万名婴幼儿为毒奶粉所伤害，严重者肾、尿管、膀胱里生满结石，出现肾功能衰竭并伴有积水。据中国乳制品工业协会消息，三鹿集团等22家企业愿对近30万名确诊患儿给予一次性赔偿，同时共同出资建立医疗赔偿基金。12月19日三鹿集团借款9．02亿元付给全国奶协，用于支付患病婴幼儿的治疗和赔偿费用。

而在今年央视“3·15”晚会上，再次爆出“瘦肉精”案例。“瘦肉精”，就是最近几年中消费者最为熟悉的一个化学名词。“瘦肉精”是包括盐酸克伦特罗、莱克多巴胺等一类兴奋剂的俗名，大多数人原本一辈子也不会与它们打交道，但如今，人们常常怀疑自己每天通过餐桌上的肉类，把这些兴奋剂吃进了肚子。央视记者调查揭示，河南孟州等地添加“瘦肉精”养殖的有毒生猪，顺利卖到双汇集团旗下公司双汇集团济源公司。节目播出后，“双汇瘦肉精事件”立即发酵成为广受关注的食品安全事件，让消费者难以接受的是：如果连著名品牌的肉制品安全都无法保证，是否意味着所有的肉制品都不够安全?据悉，国务院联合检查小组针对河南“瘦肉精”事件的最终调查报告，将在本周内公布。截至3月25日，国务院联合检查组宣布基本查清河南“瘦肉精”事件中违禁“瘦肉精”的使用来源情况，已发现3个自2007年以来一直制造“瘦肉精”的窝点。河南省政府3月28日通报，截至目前，全省共抽检存栏生猪31万头，确认瘦肉精阳性生猪134头，抓获非法加工生产瘦肉精的重要犯罪嫌疑人2名，并捣毁犯罪窝点，对72人采取了强制措施，排查出添加瘦肉精的猪饲料5．7吨。目前监察部门对53名公职人员进行了调查取证，已移送司法机关12人。事实上，“瘦肉精”中毒事件在最近几年中频繁出现。2006年，上海发生大规模的“猪肉精”中毒事件，一批来自浙江海盐的生猪，致使数百人中毒入院接受治疗。2009年广州也发生了导致数十人中毒的“瘦肉精”中毒事件。每一次中毒发生后，相关部门总是全力检查，随后誓言加强监管，但生猪养殖中添加“瘦肉精”，却照样作为行业“潜规则”继续存在。此案，再次唤起人们对食品安全的关注。

食品应该无毒无害，符合应有的营养要求。人通过摄入食品，使人体和自然环境形成物质交流，完成人体的新陈代谢，维持人的存在和发展。卫生、安全、营养是食品必备的要素。但近年来各种食品安全事件层出不穷，食品安全问题已经成为消费者关注的热点问题。在中国大陆地区，官方的年度统计每年有2万~4万人的食物中毒病例。但专家指出，实际情况是每年应至少是20万~40万人的食物中毒病例。而食物中毒也只是缺陷食品致人损害类型中的一种。按医学的分类，食品致人损害包括食物中毒在内的食源性疾患、意外伤害、营养不良、致癌等损害类型。在产品日益复杂化的同时，消费者却难以对所有产品，尤其是高科技产品的设计、性能等做到清楚的认识。这就在现代社会生活中，呈现出一种消费者对生产者、销售者充分依赖的不平衡状态，而一些制造商为赚取高额利润，往往粗制滥造产品，这不但造成了物资的浪费，而且因产品的缺陷给使用者、消费者的人身、财产造成损失的事件时有发生。我国产品责任法律制度的建立起步较晚，1993年2月22日通过的《产品质量法》是我国产品责任法律制度上的一个里程碑，其立法宗旨是保护消费者不受危险或不具安全性商品的人身或财产上的损害，该法和《民法通则》、《消费者权益保护法》及其他有关条例一起构成了我国产品责任法律体系。

二、对我国食品免检制的反思

（一）食品免检制出现的缘由

食品免检制其实是免检制在食品行业里的衍生。对食品免检制的思考，还要看免检制本身。免检制本身，在历史上跟市场经济刚开始的时候政府评优以及有政府背景的社会评优制度的衰落是密切相关的。在市场经济刚开始的时候，消费者需要关于食品的信息，而企业在市场经济刚开始的时候，也需要政府老助推他。所以，无论是来自于企业还是来自于消费者都有这样的需求，而政府为了使中国的企业、中国的产品能更好、更优的和世界其他企业、产品进行竞争，也有扶持企业的考虑。因此，早先就有政府评优以及有政府背景的社会评优。但是，评优也带来一系列的社会问题，包括增加企业的负担、弄虚作假、花钱买优等。出现这些问题以后，国务院于1999年明令停止了评优。只是停止评优并没有将需求消灭。政府依然努力的扶持比较优秀或者比较好的企业和产品。因此，跟评优制度相比，换汤不换药的一种新制度，也就是所谓的免检制度就出现了。免检制度实际上隐含着政府扶优扶强、引导消费的初衷。

（二）食品免检制的危害

食品免检制违背了分散复合的风险治理体系要求。风险治理不是政府本身能够承担的，它需要政府组织、企业、非政府组织、个人来共同承担。有很多人批评说，免检制实际上就是所有监管都放给了企业，政府是不作为，放松了自己的监管职责，其实不然。一方面，免检制导致了免检企业放松了自我监管，本来在分散复合的治理体系中应该承担一份力量的企业本身放松了；另一方面，免检产品也好，免检企业也好，这些称呼都带有广告的效应，带有政府在那里给企业或产品做广告的效应，所以，免检产品一旦出现问题，公众舆论都会指责政府，或者说更多会指向政府。这两个相结合，政府无形当中变成了自己统揽一切。

三、对我国食品安全法的规制完善

（一）食品召回制度

食品召回，是食品生产者、经营者依法定程序，对其生产或经营的不安全食品以换货、退货、补充或修正说明等方式，及时消除或减少食品安全危害的行为。召回，既是食品法律规定的行政责任，也是食品生产者作为潜在加害人对广大消费者承担的民事责任。食品生产经营者一方，必须保证食品的安全，没有保证食品安全，就违反了义务。这一义务既是行政法上对国家行政管理部门的义务，也是对广大消费者的义务。投入市场的食品不安全，可能是生产经营者在投入市场之前已知其不安全，因利益驱动，抱有侥幸心理，甚至漠视消费者安全而投入市场，也可能是在投入市场之前没有发现不安全的因素，投入市场之后发现甚至是因已经造成一定损害而发现，无论何种情况，都违反了对消费者和国家行政管理部门的义务，故应承担召回的民事责任和行政责任。

召回的意义在于防患未然，体现生产经营者为保障食品安全的第一责任人和提高政府监督效能。就防患未然而言，有些类似的消除危险的民事责任的方式。但消除危险和召回有本质区别，召回是阻断可能发生的危害，是将食品这一市场流通物从市场撤回，而消除危险则是发生在相邻关系中当事人一方给另一方造成的危害，同是食品生产经营者与消费者，但两者的关系不同，前者是相邻关系问题，后者是消费保护问题。召回在其他产品销售中也存在，如对生产销售的汽车、电器发现质量隐患后采取的召回措施。因此，召回是产品责任的一种独立方式，是新生的民事责任方式。（二）价款十倍的惩罚性赔偿

1994年制定的《中华人民共和国消费者权益保护法》第49条规定：“经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的一倍。”这一规定的初衷是建立一种利益机制，鼓励消费者对小额损害行使索赔权，维护市场秩序。此规定虽起到了一定作用，但时间证明仅增加一倍赔偿更显不足。因此，《中华人民共和国食品安全法》第96条规定：“违反本法规定，造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。”这一规定与消费者保护法的规定的区别是：（1）明显提高了惩罚性赔偿的力度。即消费者保护法规定增加价款一倍的赔偿额，食品安全法规定赔偿损失外的价款十倍的赔偿金；（2）是否限于欺诈不同。消费者保护法限于经营者的欺诈行为，食品安全法规定不限于欺诈，对生产者，只要生产的食品不符合安全标准，对销售者，限于明知食品不符合安全标准，据可适用十倍的惩罚性赔偿。价款十倍的赔偿，不能简单地称为“损一罚十”。依《食品安全法》第96条的规定，涉及的损害有两种，一是造成人身、财产或者其他损害，生产者或销售者应赔偿损失。其损失不包括购买不符合安全标准产品所支付的价款。二是价款损失。前一种损失，是十倍赔偿之外的损失，不是计算十倍赔偿的基准。后一种损失，才是计算十倍赔偿的基准。因此，损一罚十，如指后一种损失是对的。损一罚十容易引起误解，不准确，应称“价款十倍的赔偿”。（3）集中交易市场开办者与食品经营者的连带责任、食品代言人与食品经营者的连带责任。《食品安全法》进一步规定了经营者一方对消费者的连带责任，主要体现在增加了集中交易市场开办者、食品代言人分别与食品经营者的连带责任。

我国《消费者权益保护法》第38条规定：“消费者在展销会、租赁柜台购买商品或者接受服务，其合法权益受到损害的，可以向销售者或者服务者要求赔偿。展销会结束或者柜台租赁期满后，也可以向展销会的举办者、柜台的出租者要求赔偿。展销会的举办者、柜台的出租者赔偿后，有权向销售者或服务者追偿。”其规定只限于展销会举办者和柜台出租者的责任，而食品多集中在商场、商店、农贸市场，食品安全法统称集中交易市场。因在集中交易市场的食品经营者规模小，流动性强，食品监督难度大，造成重大损失，经营者也往往难以赔偿。市场的开办者收费经营，负有对销售者的监督责任。发生食品不符合安全标准事件，市场开办者应负连带责任。这一规定，可以促使市场开办者防止无证经营、违法经营者进入市场，维护市场交易秩序。

关于产品代言人责任，食品安全法做了连带责任的规定。前已述及，产品代言人不限食品，其他如化妆品、医药品均有类似现象，既然食品代言人应承担连带责任，化妆品、医药品属同类性质问题，其代言人也应承担连带责任。建议侵权责任法产品责任章增加一条，规定：“社会团体或者其他组织、个人在虚假广告中向消费者推荐食品、医品、化妆品，使消费者的合法权益受到损害的，应当与生产经营者承担连带责任。”