横琴新区新型户籍制度创新的路径与瓶颈

摘要：目前在中国户籍制度改革中，地方逐步成为户籍改革的积极推行者，他们的改革与创新实践主要是通过户籍制度改革来打破城乡二元结构带来的不公平。但这种做法并不能满足横琴新区。因为横琴开发对于我国来说是一个新事物，这是一个涉及港澳的新区开发项目，它有着复杂的社会构成，有着特殊的区域定位，有着较高的实践和理论诉求，所以可供借鉴的经验不多。但是国家、广东省及珠海市对横琴新区开发的积极性较高，因此“比特区还特”的政策定位可以被解释的更为宽泛。这为横琴在户籍制度改革上“先行先试”提供了可能，也使横琴的户籍改革备受瞩目。

关键词：横琴新区；新型户籍制度；户籍制度创新

中图分类号：D631.42 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）06-0-02

横琴新区作为国家级开发新区从设立之初就担负着先行先试的重任，它要以新一轮改革为契机，通过大胆创新，摸索出一条粤港澳合作的新途径，打造三地共建的新模式。可以预见的是随着横琴开发的不断深入将会有大量的人员进入新区，这对横琴新区的户籍管理提出严峻要求，同时也要求横琴加快户籍制度创新的步伐。不过对于横琴来说户籍制度创新则需要慎重进行，因为作为一种制度，一旦确立实施它将成为刚性的规范，这将决定横琴能否吸引人才、留住人才并起到示范作用。所以我们要从横琴特殊的户籍诉求入手剖析横琴户籍制度创新的困难并寻找实践的可能路径。

一、横琴新型户籍管理的特殊诉求与定位

横琴地处珠江口西岸，毗邻港澳。按照《横琴总体发展规划》，2015年横琴新区人口将达到12万，202年人口将达到28万。在未来短短的5-10年间，横琴新区人口数量将增长15-25倍，人口素质结构将以外来高科技、高端服务业人才为主，社会经济将以现代服务业和高新技术产业为主，社会结构将从一个典型的农业社会转变为一个发达的后工业社会。

依据《横琴总体发展规划》横琴未来的发展会具有如下的特点：第一，社会多元性。依据横琴开发定位和产业发展方向，作为“一国两制”下探索粤港澳合作新模式示范区的横琴必然会综合港澳台因素及境外因素，横琴新区将率先应对社会多元化带来的商机和挑战。第二，国际高端性。作为未来珠江口西岸的区域性研发平台、融合多方优势的国家级高新技术产业基地。国际高端人才将成为横琴社会的中坚力量。届时，世界范围内不同专业背景和研发领域的专家学者、知名人士将汇集于此，施展才华地。第三，跨境流动性。未来横琴社会的多元化结构及其发展的市场导向决定着横琴未来社会的巨大跨境流动。

随着如火如荼的建设工程项目上马，横琴对人才人力的需求也提到日程上来。横琴岛内自有居民的规模和知识结构显然无法满足横琴新区的发展需求，所以引进人才是必然选择也是必经途径。如何引进人才？光靠波动性较大的引才计划是难以持久的，要留住人才，让他们不仅要在那里工作，还要在那里生活、安家，更重要的是给予其制度上的身份保障。未来在横琴工作与生活的人群多样且复杂，他们中既有横琴岛的原有住民，又有伴随横琴大开发而迁入的外来工作人员，同时还有大量的在横琴工作的流动性人员，还有伴随澳大而进入横琴的港澳人员。这样大规模的人才涌动也对户籍管理制度提出迫切需求。不过在高端人才引入横琴的过程中我们不能忽视技术人员和劳务人员的引入问题，毕竟这一部分人群是横琴建设的主力军。由于横琴的地域空间有限，承载力不够。所以如何处理这个难题就成了重中之重。如何激发他们的积极性保障他们的权益和满足他们的诉求将是横琴户籍制度创新的难点所在。

尽管横琴新区依托于珠海市，并且横琴在户籍制度建设上稍显空白，但它并不能将珠海市的成熟做法拿过来就用。横琴比特区还要特，情况更复杂，因为它牵涉的主体和利益较多，而且还涉及港澳。由于横琴新区在最初的设计上采取分线管理，线内线外的管理、税收都不一样，这也意味着其他地区以往的户籍制度不能完全适应这里的情况，所以横琴新区迫切需要新型的户籍管理制度。它自身的这些特点也为其户籍制度设计提出很高要求。

如果说国内大多数地方的户籍改革是为了更好的推进城镇化进程、打破城乡二元结构，那么横琴的户籍制度创新则是不同的思路。它更注重的是用什么样的社会福利和居住保障达到吸引人才并有效管理的目的。就横琴新区的户籍管理创新，笔者认为应该站在横琴特殊的发展诉求基础上，着重于对现有的和流动的人员进行现代化管理而不是着重身份的转入及转出。横琴新区所面对的户籍问题与传统问题不同。

二、横琴户籍制度创新的难点所在

在中国，“户籍”并不只是一个符号或称谓，它除了人口登记功能外，还是资源配置的重要依据。因此如果没有一体化的公共资源供给，改革往往只是称谓替代，并没有实现真正意义上的户籍制度变迁。横琴新型户籍创新的根本困难并不在于确定一个居住地登记体制，而是在于户籍制度是城市公共福利体制的母体性制度和载体性制度，因此户籍改革就要求城市公共福利体制进行相应改革，而这种整体性改革对城市部门而言是存在巨大压力的，虽然户籍改革需要整体性的方案和多个政府部门之间的协调合作，但政府的部门利益却无形中成为改革的阻力。这直接导致横琴新区的户籍制度创新肯定会带来一系列的连锁反应，会对整个新区的运营成本形成考验。

“户籍”类似于公共产品，户籍的需求量表示希望成为该户籍居民的人数加上现有的户籍居民数，户籍的供给量表示在户籍范围内公共资源（如教育、医疗、交通、社会保障、就业服务等）最大限度内能承受的居民人数。人们对户籍的需求，是一种派生需求，除了因“户籍身份幻觉”而对户籍身份的独特青睐外，更主要是源于对户籍背后附加的公共资源的垄断性利益需求，希望能享受只有户籍居民才有资格获得的排外性权利。

但是横琴的户籍制度改革并不是由自己所能完全左右的。作为一个地级市的一个副厅级行政单位的横琴新区政府面对的是粤港澳三个省级政府，打交道时明显级别不对等，无疑会遇到许多行政体制障碍。当横琴新区在户籍制度创新方面涉及到港澳因素、境内外因素时解决起来难度会很大。因此，横琴需要相应的行政决策权。目前横琴只能渐进、适度进行户籍制度改革来适应经济、社会发展需要。这种创新要侧重于从传统的户籍管制向户籍服务转型，给有意入户横琴的人员提供优质、便捷、高效的公共服务。

好在粤澳两地政府在社会事务领域签署了广泛的框架性协议，对推进两地在社会管理领域中的合作起到积极作用。户籍管理制度不同于政治制度和经济制度，它具有较大的制度适应性。珠澳两地政府在共同开发横琴的过程中，可以充分利用这种制度适应性，遵循市场主导、政府推动和司法先行的原则进行先试先行，在居民身份、社会保障、社会组织管理等社会管理体制领域优先探索相互对接和整合的方式和方法。比如，为了适应横琴新区双线通关的需要和横琴新区发展过程中大量澳门居民会移居横琴新区的现实，珠澳两地可以据此建立双方共认的特殊居民身份制度。以居民身份制度为基础，横琴新区与澳门特区可以在社会福利、教育医疗、社会组织管理等领域进行对接，从而为建立珠澳同城融合的社会管理体制奠定基础。

对于由户籍制度改革引起的其它配套制度改革，则要根据社会经济发展水平，从实际出发，制定不同行业的不同准入方式，要坚持同步、稳定原则，要着重考虑到人才、人力的合理流动和调配，要在保证社会经济秩序的前提下，逐步满足人们自由迁徙的意愿。这需要加强户籍依法科学管理，完善户籍信息登记制度等一系列做法。

三、横琴户籍管理创新的思路

由于横琴未来是以一个外来人口为主的新型城市，而且它的人口流动快，人员构成复杂多元，因此我们应该以信息化政府为先导，以输入地与输出地协同管理的警备模式为基础，以相关职能部门的网络联动管理为主体，结合文化、自然环境的改造，加强公共服务产口的提供，对新区的户籍采取多元化，动态化管理。

在经济全球化推进的今天，人力资源的合理流动日益成为各个经济体提升自身竞争力的一个重要手段。因此横琴的户籍转出与转入要以市场需求为导向，并且由管委会承担资格审查任务，必须满足劳动力自由流动，有序流动，促进生产力提高的最终目的。在人口流动的过程中，横琴政府应该扮演“中介服务”的角色，提供快捷、安全的信息服务及现代化的宜居环境，促使劳动力进行符合市场需求的有益流动，并对过程中出现的问题及时予以修正，使各种社会矛盾得到较好地解决。

在这一做法上横琴可以借鉴国外的一些有益经验。在国外许多城市，无论国际移民还是本国人，都有人口就业许可，这也是一种就业准入制度。比如柏林，需要多少理发师、厨师等，都有数量限制。要到柏林就业，必须要符合条件同时有用工缺口才可以进去。通过德国的经验，我们也可以建立一种劳动用工信息的交流平台，及时为外来务工人员通报各种用工信息。让外来人员第一时间知道他们应该到什么的企业才能找到待遇高、福利好的工作，而不必在已经相对饱和的企业浪费时间。而了解用人单位的信息的同时，我们的政府还应该积极却了解外来务工人员的信息，主动将本区域的劳动用工信息向全国各地公布，吸引具有相关技能的务工人员就业。

按照以上的理解，横琴新区所要求的应该是包含外来人口登记制度、单位管理制度、社会治安综合管理制度等在内的新型户籍管理制度。横琴的新型户籍管理制度应该主动淡化二元户籍结构，在实质上以流动人口聚集地带为基础，采取一种属地他管理的方式；横琴的新型户籍管理制度要摆脱传统管理模式下强调以公安机关为主体的管理和控制，需要把流动人口看作是主动积极的新区力量，尤其在其聚集地突出其主体地位，强调流动人口的参与和自治理；另外，传统的户籍管理模式注重管理，强调对流动人口不法行为的限制，而横琴新型户籍管理制度更主要的是成立各种自治性质的组织为横琴居民提供服务，使其获得良好的生活保障和福利，进一步提高横琴的对外吸引力。

具体来看，针对目前横琴新区的发展需求和管理现状，我们在其户籍制度创新上可以参照国内外先进经验理出横琴户籍制度创新的方向。

第一，建立新区政府有关部门共享的户籍信息平台。新区人口的户籍管理不能靠公安机关单打独斗，必须充分发挥整体作战优势。最好由新区政府牵头，建立一个涉及到各个职能部门的人口信息网络，定期从主要业务部门提取一些相关的有利于综合管理的信息，并就所需要的信息确立统一的统计口径，从而在横琴新区层面上建立一个信息共享平台。各部门可以依据自身的权限从该系统中获取不同等级的共享信息，同时新区各部门还可以根据上述数据资料生成一系列为综合决策服务的新信息。

第二，建立输入地与输出地协同管理的户籍模式。输出地的公安机关应在第一时间与输入地公安机关保持联系，了解每一个外来人员的户籍信息及过往表现。

第三，建立横琴居民信誉数据库。将每位居民在横琴的优良记录和不良记录登记在册，以此来影响其在横琴的福利挂靠及流动和工作转向。

第四，建立“人性化”户籍管理机制。通过与户籍转入人员建立良好关系，可以让转入人员在刚进入横琴新区就感受到新区的关怀，这可以稳定他们的心，对他们快速融入社会有利。同时还可以建立一种社会中介组织，吸收外来人口参加管理，既分担了政府职能部门的部分管理功能，又能维护外来者的群体利益。给外来人员一种主人翁的责任感，把这里当作自己的家，消除陌生感、恐惧感、不平衡心理等负面情绪。

综合来看，横琴要实现在户籍制度方面的创新具有一定难度，但是自2009年6月国务院通过了《横琴总体发展规划》，之后又批复同意在横琴新区实行比“特区还特”的政策，这也明确的传递着一个信息：横琴开发是一种更加开放的大胆探索。而且对于横琴而言历史遗留户籍问题较少，可以在崭新的平台上搭建新型户籍制度，不需要循序渐进的户籍改革做法。这是横琴创新的优势所在，这也是横琴肩负模式探索的重任。

参考文献：

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[5]魏娜，汪大海.社区管理（第三版）[M].北京：人民日报出版社，2009（12）：26.

作者简介：周 耕（1980-），内蒙古通辽人，吉林大学珠海学院思想政治理论课教学部讲师，珠海横琴创新发展研究基地研究员。

苗 苗（1981-），吉林省公主岭人，吉林大学珠海学院思想政治理论课教学部讲师，珠海横琴创新发展研究基地研究员。