完善我国政府预算监督机制

对政府预算实行监督是预算公开化、民主化的重要体现，预算监督是政府预算管理中的重要环节，完善的政府预算监督机制是财政政策符合广大民众意愿，保证政府收支的合法性，增强预算的透明性，提高财政资金使用效益，实行政府依法行政、依法理财的客观要求。随着社会主义市场经济的发展与公共财政改革的深化，我国传统的非正规划化的预算监督机制已经很难适应新形势的需要，并在很大程度上影响预算管理水平的提高。因此，建立完善的预算监督机制成为我国下一阶段预算改革的主要任务。

一、我国预算监督机制现状分析

目前，我国基本上已经建立起了一套较为完善的对公共财政权力进行监督的预算监督机制。但是，也应该看到我国现行的预算监督还存在着不少问题，很大程度上制约着预算管理水平的提高。

1、预算监督的法制化建设明显滞后。预算监督的依据是国家设立的法律法规，但从目前情况看，财政管理和预算监督的法律法规还不健全。目前，我国有关财政监督的规定主要在《预算法》、《会计法》、《审计法》、《关于违反财政法规处罚暂行规定》等法律法规，而且相应的条款往往是原则性的，操作性不强，对预算监督的职责权限、监督范围和监督程序没有详细的规定。预算监督体系的法律法规不健全，严重削弱了预算监督的权威性与严肃性，到预算监督效能的发挥，直接影响到财政资源分配使用的合理性。

2、预算监督机构职责分工不明确。目前，对政府预算实施监督的机构包括立法机关、司法机关、行政机关等，但是各机构的职责分工尚不明确，造成多头、交叉管理，极大地影响着预算监督整体效能的发挥。人大对政府预算的审查还不够严格细致，对预算的编制、执行等环节的监督力度相对较弱；在行政机关的内部存在着财政、税收、审计、监察等部门，但职责分工还不甚明确，多头检查，重复检查的现象经常发生，使得监督成本较高，监督效率较低。另外，受制于较低的财政透明度和有限的财政监督权，广大的民众和新闻媒体的社会监督不能发挥应有的作用。

3、人大的预算监督权在很大程度上处于一种“虚置”状态。主要表现在：（1）预算年度与立法审批的时间不一致。我国的预算年度从公历的1月1日到12月31日，但人大的召开时间一般在3月份以后，造成预算尚未经人大审批已经实行的状况。（2）预算审批流于形式。由于人代会时间短、议程紧，人大代表没有充分的时间熟悉和审议预算草案；人大代表在我国尚属于荣誉称号，受制于工作范围、知识机构等原因使得预算审批流于形式。（3）预算执行阶段监督不力。人大对预算案的执行情况的监督方式是人大及其常委听取政府工作报告，没有专门的审计机构和人员对预算的执行情况进行监督，对预算执行结果缺乏审查制度、评估制度和奖惩制度。

4、审计监督模式有待改进。近年来，审计部门的监督职能得到很大的加强，但是行政型审计监督体制仍然存在一些问题。我国目前实行的财政预算执行情况审计（“同级审计”），由本级政府的审计机关审计本级政府的预算执行情况，直接涉及本级政府的财政部门，而本级财政部门又是本级审计机关经费的直接提供者。作为政府的职能部门审计机关在干部任命、行政管理和经费受之于本级政府管理，缺乏独立性，从而制约了审计工作的正常开展。

二、完善我国预算监督机制的基本思路

1、加强预算监督法制化建设。我国目前强化预算监督的当务之急是加快立法工作，尽快出台《财政监督法》，以一部相对完整的法律对预算监督工作的内容、方式、程序等做出详细的规定，对预算监督的职能与权限以及各监督主体之间的分工协作关系加以科学的界定。同时，对于财政、税收、预算方面的法律法规还要根据经济活动的需要，对其中不适应形势发展、操作性差的部分加以修改和补充，以便为预算监督工作的开展提供更加科学和完整的法律依据。

2、建立复合型预算监督体系。针对我国预算监督机制的问题，应构建“立法监督＋行政监督＋社会舆论监督”的复合型预算监督机制。形成人大宏观监督、财政部门日常监督、审计部门事后监督的事前、事中及事后，辅之以社会舆论监督的全方位、全过程的监督机制。其中，应突出立法监督机构对预算过程的控制，强化各级人大对预算的审查监督职责，侧重于对预算和决算的监督。财政部门内部对日常业务进行事前、事中监督、专项监督。在财政收入方面由税务部门通过税收征管活动对所有纳税人的财务收支及会计核算进行监督；财政支出方面继续由财政部向各地派驻财政监察专员的制度，建立经常性、制度性的监察监督机制，检查由财政拨付的经费使用的合规性、合法性问题。审计部门则主要进行事后监督。另外，将行政听证制度引入到预算决策中，让社会公众充分参与到公共决策中；建立预算公告机制，增加预算的透明度，以便于新闻机构、社会中介审计机构的监督。

3、建立人大对预算全过程监督机制

（1）完善预算编制、审批制度。各级人大应成立专职的预算委员会提前介入预算编制过程监督预算编制的合法性。在预算提请人大审批过程中建立辩论和质询制度，就预算草案与专门事项进行公开辩论或质询，分组进行审议。

（2）加强预算执行阶段的审查监督。制定人大对预算执行进行监督的单行规定，明确监督预算执行的重点内容。主要包括超收的安排使用、预备费的动用、预算周转金以及预算调整，等等。另外，加强对财政性资金投入的基础设施建设项目的追踪监督，加强专项资金、基金管理的监督。

（3）健全人大财政预算执行决算评价及责任制度。预算执行的决算审查在对政策审查基础上对决算报表的数字关系和完整性方面进行审查。另外，应加大对预算使用绩效的审计。对审计出的违规违法问题，应建立责任追究制度。为此，必须对现行的《预算法》和《关于违反财政法规处罚的暂行办法》等规定的法律责任种类、责任主体、担责条件、责任幅度和执法主体、执法权限、执法方式、追究程序以及监督保障措施加以明确规范。

4、建立立法型审计监督制度。为解决预算监督机制的体制，可将审计机关从行政中独立出来，划入各级人大序列，确立审计相对独立的监督地位，同时确保审计机关经费来源的独立性，确立审计监督的权威地位。我国审计制度确立的是以预算执行的合规性、合法性监督为主，应当逐步把财政收支效益作为检查的重点，对于查出的严重违法违规问题向司法机关提请诉讼。■