法严方能税正

合法、合宪，支出公开、公平、公正，管理有规、有序、有责。

作为一个财税法系研究学者，中国财税法学研究会会长、北京大学财税法研究中心主任刘剑文给现在客观存在的“过头税”开出了一句话的药方。

在他看来，几十年的财税法研究过程中，法理不明，立法不全，是造成现在收入情况混乱，“过头”屡禁不止的核心原因。

多部门百般呼吁，决不能征收“过头税”，但事实上，多种原因已经让“过头税”在今年成为了现实。当问题已经发生，我们探讨一下解决之道而非预防之道，可能有更为现实的意义。

立法至急

刘剑文表示，税法与国家税收收入和纳税人财产权有着密切的关系，国家税收收入需要得到有效保障，而纳税人财产权也不能受到不当干预，因此税法必须具有规范性。他表示，税法的规范性首先表现为税种与税种法的相对应性。“一法一税”，国家一般按单个税种立法，作为征税时具有可操作性的法律依据。而且税种的开征与否一般都由国家最高权力机关通过制定税收法律的形式加以规定，使得税法具有稳定性和固定性。

税法作为和人民财产权直接相关的法律，应主要由立法机关制定，这也是税收法制发达国家的通行做法。刘剑文说，中国的情况和这些国家不尽相同，据粗略统计，现行的税收行政法规大约有30部，有关税收的部门规章大约有50部。现行有效的法律却只有3部，即《税收征收管理法》、《个人所得税法》和《外商投资企业和外国企业所得税法》。这直接导致中国税收法律体系的整体效力级次不高。

“中国税收法律制度存在税收法律偏少，税收行政法规和税收部门规章偏多的状况，需要通过加快立法进程逐步加以改变。”刘剑文说。

刘剑文特别指出，中国目前还缺少一部在税收法律体系中居核心地位、起统领作用的税收基本法或者是税收通则法。在税收实体法领域，也存在诸多缺失，如中国对证券交易征税是通过印花税的形式进行的，有些税种目前还没有依法开征。

刘剑文说，当务之急是以税收法定原则为指导，坚持“简税制、宽税基、低税率、严征管”的基本思路，加快税收立法的步伐，构建一个更加规范、透明、法治化，更具有国际竞争力的税法体系。

无效的规章

“我们说的规章制度，在它的管辖范围之内，是有对服从其管理范围的人群和事物有相对的处理权利的。”北京市律师协会经济方向律师刘洪峰表示，如果说细分现有的财政收入和税收方面的法律的话，“我们可以说它是一个漏洞百出的情况。”

刘洪峰表示，在这个问题的讨论方面可以说没有什么意义。“因为规章是一种道德约束，而不是一种客观界定。比如我们说‘禁止随地吐痰’，那么你吐了也不会怎么样。不过是有道德上的约束力而已。”

他说，诚然在税收和财政收入方面的规章大多数都有惩罚措施，但这些所谓的惩罚对于违反成本来说还是显得太低，而且相当不严谨。“从比较浅显的方面来讲，就有三个无法避免的漏洞：其一，奖励措施远远大于惩罚措施。这也是现在政府类规章的一个通病，惩罚通常显得不痛不痒，也就被人很经常的忽略过去了。其二，单向惩罚。以某省的税收规章为例，全篇都是如果未达到本年度要求的惩罚，那么如果超收了呢？他没有写。我们按照正常的估计，很可能没有惩罚，反而有奖。这样就直接让过头税成为了一种板上钉钉的事实。其三，调节弹性太大。因为这些规章都是由当地主官提出的，虽然有部级的总规章，但这些地方实际执行的，是这些地方政府修改过的地方版本。而这些版本一定是为地方主官的前程服务的，它里面又另外开了多少口子另当别论，即使是有一些约束性的条文，只要这些条文有碍于地方的增收，我相信这些地方主官马上就会有相应的应对措施，而且十有八九是调整这些规章，给收入开绿灯。”

刘洪峰表示，这还是非常浅显的一些问题。以规章约束政府行为，是我们一直在做的事情，但却是“最不靠谱”的一种做法。

也正因此，刘洪峰表示，即使有了相对健全的法律，在我国的现实情况下，也要保持法律的独立完整性，即尽可能的缩小地方性法规的弹性范围。而这是保障一部法律正常运行的最基础条件。

现存有效机制

“但很显然的是，在我国，立法是一件非常漫长的事。”刘洪峰表示，与西方法系不同，东方法系擅长于以详尽的语言描述一件事的所有可能性。“所以我个人认为，税收基本法的建立可能还需要一个极其漫长的推敲过程。”

但作为一个法律研究者，他也表示，由于税收在我国是一件变数极大的事件，因此可能法条法并不适合这一方面。“比如我们制定出一部法律，几年以后这个税免征或者改变或者合并了，怎么办？适用于新型税收的法律还要再次修订，这又是几年时间过去了，所以我们有句老话叫计划没有变化快，与刘剑文老师不同的意见是，我希望这种税收方面的基本法更碎，适用方面更加精确，以小型法条共论法理，可能在实际操作层面更加有效。”

他表示，立法是一个政府行为得以规范的最佳模式。“古人说以史为鉴，以人为鉴，这个鉴，就是规范之意。我们总要有一个严格的法律，才能让我们的税收在一个可控的框架内健康运行。也才有一个有效的判定规则。“过头税”只是现在表现出的一个尖锐的表象，实际如果长期没有一个法律去约束它，在平静表面下的暗流可能会更多。以镜为鉴可以正衣冠，税收，或者说财政收入也是一样。法严方能税正。”