欧盟政府采购限制措施及启示

【摘要】政府采购是支配公共资金者为了公共利益的需要，使用公共资金采购货物、工程和服务的行为。作为当今世界各国政府用来管理社会经济生活的重要经济手段，政府采购在国内外贸易中所起到的作用越来越大。欧盟近年来为了保护联盟内国家的利益不断出台新的政府采购政策，这对我国企业进入欧盟市场产生了一定的影响，也对我国的政府采购政策有所启示。

【关键词】欧盟 政府购 限制措施 影响 启示

【中图分类号】D996.1 【文献标识码】A

政府采购形成于18世纪末、19世纪初的资本主义国家，早期政府采购是为了满足本国社会公众的需求和实现政府日常公务事项的开展。而随着全球化的深入，政府采购开始为本国的经济发展服务，例如一些国家在政府采购过程中会排斥一些国家的企业产品和服务，以保护国内相关产业的发展，这种政府采购限制措施阻碍了自由贸易的发展。欧盟近年来为了保护联盟内国家的利益不断出台新的政府采购政策，这对我国的企业进入欧盟市场产生了一定的影响，也对我国的政府采购政策有所启示。

欧盟政府采购政策的形成与发展

欧盟政府采购政策的形成背景。政府采购运作初期，主要目的便是为了方便政府实行有效的行政活动以及满足社会大众所需要的物品需求。但是，随着工业化进程发展的不断深入，在市场经济活动中出现了很多“市场”自身无法解决的难题。有些需要政府来解决，而政府采购便是其中的一项措施，但当时的采购范围仅限于本国内，此时政府的采购限制措施开始出现。到了20世纪六七十年代，一些发展中国家本国经济技术发展落后，为了发展经济的需要，他们也需要从国外引进技术设备等，在此前提下，大多数国家都开始实行集中采购制度。与此同时，许多发达国家开始开拓其海外市场，国际上便形成了政府采购活动。

随着经济的发展，各国对外贸易都有所加强，世贸组织于1979年将政府采购纳入议题，制定了《政府采购协定》（GPA）来规范各国的政府采购行为。欧共体在早期也只有两部相关法律来对成员国范围内的政府采购行为进行规定，但随着欧盟的成立及经济的发展，政府采购规模逐渐扩大。据相关统计显示，欧盟各个成员国以及其国有企业的采购额平均每年约在4000亿欧洲货币单位，占到了整个欧盟GDP的14%。欧盟自身也意识到政府采购在本国经济运行中的重要作用，开始逐步完善相应的法规以此来获得最大限度的经济利益。

欧盟政府采购法律的发展。欧盟的政府采购规定是处于不断变化之中的，因为欧盟本身是由多个成员国组成，各个成员国的发展情况有所不同，因而其有关政府采购的法令也是较为灵活的，并且随着时代的发展而变化。在1970年，当时的欧共体第一次就政府采购进行立法，并制定了政府采购指令，而之后这一组织的政府采购指令主要经历了五个发展阶段：一是在20世纪70年代，欧盟开始试行供应合同制度，并分别在1971年和1977年制定相关指令。二是到了20世纪80年代末90年代初，政府先后出台了四部关于工程、服务的政府采购指令，后来又在1989年、1992年颁布政府采购的救济指令;三是在1990年到1997年这一阶段，欧盟为了与世界接轨，使用WTO制定的《政府采购协定》（GPA），对相关政府采购指令做了修改;第四阶段是1997年～2004年，欧盟对货物、服务、工程以及政府的采购方式、程序等又出台了两部新的政府采购指令;五是到2004年以后，欧盟政府的相关采购法令日益完善，其在2007年、2009年、2010年、2011年、2014年出台了新的法令，颁布了《单一市场法案》、《政府采购指令》等政府采购法律法规。

欧盟政府采购限制措施的主要内容

欧盟政府采购指令对限制措施的规定。首先是价格上的优惠。欧盟政府采取政府采购限制措施主要是为了限制国外企业、工程、服务或货物进入本国市场并参与政府采购，因此在政府采购活动中，欧盟对待国内国外产品或服务采取价格区别待遇，一般来说当国内国外两种竞争产品价格差在3%以内时，便要强制政府采购欧盟内部产品。

其次是本土化标准。当政府所采购产品的时候，欧盟大都要求所采购的产品必须符合欧盟的市场标准，而这种标准往往只在欧盟内部通行，也只有欧盟内部企业生产相关标准的产品，国外企业则很难达到其标准，因此欧盟内部企业自然成为政府采购的首选对象，从而限制了国外企业或产品进入政府采购名单。

最后是保护中小企业的政策。欧盟为了发展本土经济，往往对中小企业进行扶持，并制定了特殊的保护政策，例如2008年欧盟出台了《欧盟促进中小企业参与政府购法典》，明确提出政府采购要向中小企业倾斜，这直接限制了国外相关产品或企业参与到欧盟的政府采购市场。

看欧盟成员国国内法对政府采购的限制措施。欧盟成员国将欧盟制定的一些指令看作是应当共同遵守的国际法规范，而且其成员国往往根据自身的状况对这些规范进行一定的转化，使之成为国内的相应法规规定。以英国政府所制定的政府采购限制措施为例，英国政府在2006年制定了两部有关政府采购限制措施的法规，分别为《2006年公共合同法规》和《2006年公用事业合同法规》，英国作为欧盟的成员国，这两部法规的制定都是在尊重欧盟制定的政府采购指令的基础上，根据本国的情况而进行适当的转化而来的。但从其具体内容来看，英国为保护本国企业产业发展而将限制措施更进一步，例如其规定当欧盟成员国的报价高出第三国报价不超过3%时，则视其为第三国，这就有效地保护了英国本土企业。

成员国限制措施与欧盟层次限制措施的关联。从英国对本国政府采购供应商的保护所采取的限制措施中，我们不难发现，欧盟从总体上规定了政府限制措施所应实现的目标和最终要求，并为欧盟的其他成员国的限制措施的制定提供了意见。而在具体的实施过程中，各成员国也不一定都要严格遵守欧盟的政府采购限制措施，可以根据本国的国情来制定符合自身特点的政府采购限制措施。正如《欧洲经济共同体条约》第一百八十九条第三款中所规定的“指令对于被通知的每一个成员国，在将取得的结果方面具有约束力，但必须为成员国实施指令出选择的形式和方式”。欧盟成员国对欧盟所制定的指令进行转化，实际上是使欧盟的指令在各个国家都获得了司法和行政上的保障，起到了贯彻欧盟指令的作用。可以说欧盟层次的限制措施与各个成员国内部的政府采购限制规定密切结合，为欧盟织就了一张严密的政府采购内部市场网络。

欧盟政府采购限制措施对我国的影响

对政府采购方的影响。首先是冲击了我国的行政管理体制。我国目前的政府采购活动涉及部门较多，因而各个部门在协调上缺乏一套有效的衔接机制，而且缺少相关的专业化人才，因此在面对国际贸易中政府采购出现的一些纠纷时，往往经验不足，救济程序启动缓慢且维权举步维艰。面对欧盟所制定的政府采购限制指令，很难靠我国企业自身去独立解决问题，因此要应对欧盟等外国的政府采购限制政策，还需要完善我国自身的行政管理体制。

其次是我国的政府采购政策功能难以发挥。各个国家所制定的政策无疑都是为了促进本国经济社会的发展，政府采购政策也不例外。一般来说，政府的采购政策主要希望实现以下几个目的：一是促进国货的发展，二是促进国内新兴产业以及中小企业的发展，三是促进区域间经济发展均衡，四是促进可持续发展建设。欧盟采取了政府采购限制策略后，无疑迫使我国的企业难以参与到欧盟的市场竞争之中，不利于我国政府采购政策功能的发挥，更不利于本国经济的发展。

对产品供应商的影响。首先是不利于我国企业进入欧盟市场。欧盟在政府采购上采取限制策略，使国外企业很难获得进入欧盟市场的机会，我国的企业和产品的国际市场空间被迫压缩，尤其是对我国的一些具有国际竞争力的企业来说，他们原本可以进入国际市场与国外同类行业竞争，但国外的政府采购限制政策使之难以打开国际市场。

其次是我国的企业供应商在国际贸易纠纷中难以维护自身的合法权益。我国在政府采购方面的相关法规政策还不够完善，也并不存在一个统一的实践模式标准，当在采购过程中出现纠纷时，往往难以及时采取应对策略。而面对欧盟的政府采购限制策略，其规定的复杂程序也让我国的供应商难以适应，当出现纠纷或权益被侵害问题时，也无法及时开展有效的方式去应对欧盟的制裁措施，致使自身利益受损。

最后是不利于我国企业供应商获得政策支持。目前世界各国大都会就政府采购制定一些相关的限制策略，目的就是促进本土经济产业的发展，我国也有《政府采购法》，但相对欧美等发达国家的政府采购政策制定来说，我国的政府采购限制相关方面的规定起步较晚，经验不足，因而其体系也不完善，缺乏国家标准，因此一些国外企业在进入中国参与政府采购时，对我国的本土企业造成一定冲击。由于我国在自主创新、自主品牌方面没有发展成规模，加之缺乏鼓励自主创新、扶持民族产业、保护中小企业、保护环境的政策规范，导致了政府购功能发挥不明显现象的出现。此外，在没有加入GPA条件下，中国的企业在面对欧盟的政府采购限制指令时毫无对策，也无法获得政策救济，致使我国供应商在获得政策支持方面更加处于不利地位。

欧盟政府采购限制措施对我国的启示

进一步推行国货制度。我国《政府采购法》中明确规定要在政府采购中优先选择本国产品，但对具体的使用标准和内涵却没有规定，这表明我国在政府采购中的国货制度是有缺陷的，而我国有权对中国国内产品的准则进行具体的规定。①

首先，要完善政府采购中有关国货的法律法规，要对国货的认定制度进行完善，并建立相应的国货认证机构。在进口产品的审批环节，国货可以采取第三方组织专家论证的方式让国货在审批环节有充足的产品论证。

其次，要加大政府采购国货的力度。政府要在采购上制定一些具有强制性的采购操作规范，而且在采购的程序和方式上应该为国货开通更加便捷的通道。政府还可以通过采购国货来为国货宣传，对采购国货的购买方可以实行优惠价格或进行补贴，扶持国货企业的发展。

最后，还要对政府采购国货的过程进行监督和管理。我国在实践中对政府优先采购国货没有完善的采购程序规定，而且也缺乏相应的监管机构。为此，要支持国货发展，应该强制政府在采购中以购买国内企业的供应品为准则。本国企业或供应商在参与政府的采购竞争中，若对采购程序有所质疑，或发现中标企业并非国货，可以提出质疑，而政府相关部门则要及时回应并作出解释。此外，政府相关机构还应该设立检验督察机构，对政府的采购过程进行审查和跟踪，保证其严格按照相关法律法规进行采购，防止其非法采购国外产品。

完善绿色政府采购。欧盟将绿色标准作为限制国外企业进入本地政府采购市场的一个重要措施，这一标准也将是未来绝大多数国家在政府采购中将要实行的标准②。所谓绿色采购就是要求参与政府采购的对象应该符合环保理念和要求，提供绿色的产品和服务。因此在我国的政府采购过程中，也要不断完善绿色采购理念。

首先是完善绿色采购清单和实施细则。目前，我国在政府采购中的环保清单在不断变化且不断扩大，但这个清单仍然是不完善的，还有大量的环境标志产品未纳入政府采购清单之中。此外，政府采购还应该对如何优先采购绿色环保产品制定相应的操作规范，这能够提高环保产品夺标的机会。

其次是要完善我国的环境标志制度。随着我国加入世贸组织，中国的环境标志开始逐步与国际接轨，但与发达国家相比，这种标志的融合程度显然是微不足道的，也没有进入法律轨道。对于环境标志而言，只有当其具有了一定法律效力以后，才能使环境标志产品通过政府的采购发挥更大效用。此外，由于环保标志产品的价格要高于同类非标志产品，这也使我国环保标志产品在市场中并不占据竞争优势。就目前而言，由于我国落实环境标志的制度还不完善，更缺乏系统化的监督机制，在立法上则表现为缺乏对绿色标准的具体认证。这就要求在对环境制度标志进行规范的过程中，应该将环境标志的实施从“自愿的原则”转变为“自愿与强制相结合的原则”，通过政府行政的手段推进绿色采购。

最后还需要通过法律手段来保证政府绿色采购的实现。政府应该以立法的形式，对产品的生产、流通以及消费作出规定，逐步取缔那些高污染高能耗的企业，新企业建立应该进行环保标准评测，确保企业不会对环境造成污染。除此以外，还要对绿色环保产品的生产、流通等给予一定的优惠或补贴，支持环保产业不断向前发展。

加大扶持中小企业。首先要完善有关中小企业参与政府采购的政策法规。从欧盟的政府采购限制法令来看，其制定了较为详细的支持本地中小企业参与政府采购的政策，这带动了本地中小企业的快速成长。我国要促进中小企业的发展，也应该在政府采购政策上加以完善，使之切实帮助中小企业的发展。政府可以适当制定一定的制度标准，在标准之下政府必须优先购买中小企业的产品和服务;在审查进入标准时，可以适当对中小企业降低一些准入标准，让其有机会进入政府采购市场;在采购价格上，可以向中小企业进行倾斜，给予其更多的优惠或补贴;考虑到中小企业的能力、规模有限，在政府采购过程中可以鼓励中小企业采取联合或分包的方式来完成政府采购项目;政府采购项目可以制定更加灵活的实现政策，此外，政府也可以在政策上鼓励金融机构对中小企业进行融资，使之在政府采购市场竞争中获得足够的资金支持，有利于提高其中标几率。

其次要出台具体的扶持中小企业发展的举措。国家对中小企业的扶持发展要想落实到实处，政府必须在政府采购上采取更为具体的、具有可操作性的措施。例如，在信息公开透明的基础上，对于一些中小企业能够承担的项目，政府可以限定只能中小企业参与招标;政府在对中小企业进行审批审核时，可以适当放宽对其的资质要求，保证一定数量的中小企业能够进入政府采购市场;政府还可以对中小企业提前进行采购信息的公布，使其有更多时间准备参与招标。国家还可以通过政策、税收、资金等方面的支持，鼓励中小企业学习国外相关行业的技术经验，帮助其走入国际市场，提高其参与国际政府采购市场竞争的能力。政府还可以在采购中制定本土化的标准，这就使得我国中小企业比国外企业竞争者具有了天然的优势，提高其中标概率。

（作者单位：长春工业大学人文信息学院法学系）

【注释】

①周淑梅：“浅谈政府购保护国货实践中的问题”，《中国政府购》，2011年第8期，第42～43页。

②刘岩：“我国政府采购问题及对策研究”，山东师范大学硕士学位论文，2010年，第22～24页。

责编 / 王坤娜