在我国构建行政法院的设想

时间:2022-10-15 09:20:02

在我国构建行政法院的设想

摘 要:我国行政诉讼制度自实施以来在各方面都发挥了积极的作用,使得在我国”民告官”具有可行性。然而,随着我国市场经济体制的建立和改革的不断深化,行政诉讼制度的弊端不断凸显出来,而这些弊端出现的一个根本原因是行政诉讼中司法的不独立。而根据其他国家和地区的司法实践可以看出,设立独立的行政法院是控制行政干预实现司法独立的一个行之有效的办法。

关键词:行政诉讼;行政法院;必要性;构建

行政诉讼制度一直被视为“人治与法治分水岭”,我国现行的行政诉讼制度自实施以来在促进行政机关及其工作人员规范执法,维护公民、法人和其他组织的合法权益,维护社会公平正义等方面都发挥了积极的作用。但是,现行的《行政诉讼法》实施20余年来从未做出过修改,这是极为罕见也是不正常的现象。《行政诉讼法》之所以修改进程慢、阻力大,最根本的原因是其本身的特殊性、敏感性。行政权在国家权力中是一种最庞大的权力,按照权力制约的原理就要有与之相应的权力加以制约,为此除了从立法上控制、程序上规范外,司法监督就是最不可缺少、最重要的制约手段,反观我国的行政司法监督,其弊端已影响到其监督功能的实现,为此在整个司法体制改革的过程中,应积极借鉴大陆法系的行政司法模式,建立适合我国的行政法院。

一、我国现行行政诉讼制度的缺陷

1.行政诉讼制度上的缺陷

我国现行行政审判是以设在普通法院系统内部的行政审判庭专司行政案件的模式。与民事审判庭和刑事审判庭的设置相同,我国目前从最高人民法院至地方各级人民法院都在内部设立行政审判庭专门受理行政诉讼。

行政审判庭内设于人民法院中,行政庭就成了法院内部的一个业务部门。掌握着资源配置权的行政机关从人、财、物等一系列要素上控制着法院的命脉,使法院根本无力摆脱行政机关的种种牵制。出于自我保护的本能,法院在审理行政案件时,不得不以牺牲公平、正义为代价,屈从或自觉服从行政权力,尽量避免司法权和行政权的直接、正面的冲突。这种非正义的司法势必伤害民众对行政诉讼的期待,使法院本来就不甚崇高的地位在人们的心目中变得更为低下。

另一个方面就是法院组织的行政化。其主要表现有:法院与法官套用行政级别,上下级法院之间在审理案件上的指示、命令和请示等。这就意味着个人意志统断一切,而非人格化的法律――普遍的意志受到排斥,法官不是依法断案而是依人行事。在审判实践中,合议庭的裁判意见,往往要经庭长、分管院长甚至审判委员会层层批准,形成了审判工作层层负责的不正常的审判体制。

2.行政诉讼制度解决问题的能力有限

(一)行政权的干预致使司法不独立

法院缺乏独立性,导致法院不敢监督。行政机关凭借对法院人财物的控制,在进入诉讼阶段后就是不做任何带有倾向性的表示,法院也要忌讳三分;而对于行政机关来说,败诉涉及到一些具体行政人员的利益,因此,不免打着行政机关的名义直接或间接地给法院施加压力,在此情况下,法院既不能拒绝裁判或公然偏袒哪一方,往往只好采取动员或其它方式叫相对人撤诉,而相对人一旦感到法院这样的态度,如果行政机关再稍作一点让步,相对人也只有撤诉,如此,法院似乎既未感到自己职责上的不安,又似乎维护了相对人权益,也就可以心安理得了。这种态度表现在脸上就是能不立案最好不立,以种种借口阻碍原告,要不就是久拖不决,或以自己理解不受理、驳回,或强行进行调解。

司法缺乏权威性,致使法院难以监督。司法权能否保证独立性,如果说在民事诉讼中所涉及到的仅仅是两个平等的民事主体的话,在行政诉讼中则涉及到政府;在民事诉讼中的不偏不倚如果说是最重要的,那么在行政诉讼中不仅要做到这一点,而且还要对行政行为的合法性进行判断、决定,这就要求发挥司法的能动性,对行政主体予以监督。监督就是监督者能够影响被监督者的行为,并有能力改变其行为。能否对抗行政权、约束行政权,这就要有极高的权威性,因为只有比被监督者更强或至少相当才谈得上真正的监督。司法难以监督行政,难就难在缺乏权威。从组织上看,组织的权威取决于组织的构造。这种构造既包括其在一个更大的系统中与其他组织的关系,同时又包括其内部的组合。从外部构成看,我国的司法机关虽然在国家机关的系统中有了分工,但仍属于总体上的执行机关,是执行行政机关意志、政策的机关。

法官缺乏保障,导致法院不想监督。这里的不想监督是指缺乏主动性、积极性,消极的、被动地行使审判权。在法院行政化的体制下,法官受到等级隶属关系的支配,毫无独立性可言,我国宪法和人民法院组织法规定人民法院独立行使审判权,而不是法官独立行使审判权,如上面讲到的,在法院内部采取的科层制管理体制下,处于较低阶层的人员的去留升迁主要仰仗于位于较高阶层的人员,而审判人员则往往处于较低的阶层,因此,无法抵制来自上层领导的干预;在裁判决策机制上,审判员审理的案件要由庭长、主管副院长审批,有的还要交审判委员会定夺,似乎一个案件并非哪一个人的意志,而是集体讨论的产物,审判员的意见得不到尊重,既挫伤积极性又丧失创造性、责任心。另外,受到人情的严重干扰。人是现实社会中的人,不可能不与他人发生关系,法官也不例外。亲朋好友试图利用这种关系对法官施加影响,以获得对己较为有利的结果的活动,便是所谓人情对法官的干扰。

(二)法官行政专业知识欠缺,无法保证审判质量

行政诉讼具有很强的专业性和技术性,这就对行政审判人员的专业素质提出了不同于一般民事、刑事审判人员的要求。从世界各国情况看,重视对行政案件裁判的专业化是各国普遍的做法。就我国目前的审判体制而言,我国的审判人员从总体上看都是通用型的,而不是专业型的。行政审判不实行行政法官任职资格制,行政审判人员不是从专门的渠道选拔任命,不需要专门的学历和任职背景,行政审判人员既缺乏必要的专业培训,也没有行政管理的实践经历,对行政管理的专业知识也是知之甚少,使办案经验的积累几乎成为不可能。另外,行政庭作为人民法院内部的一个普通分支机构、业务部门,其法官通常来源于队伍较为庞大的民事、刑事庭,且与民庭和刑庭法官频繁进行业务调动,导致法官缺乏业务所需的行政审判专业知识和审判技能,对行政法律和行政事务均比较外行甚至十分陌生,很难适应行政审判工作。

二、我国构建行政法院的初步设想

构建行政法院系统,可以考虑由最高行政法院、高级行政法院和初审行政法院组成,将其纳入到“专门人民法院”范畴内,作为行政法院系统最高审判级别的最高行政法院将直接隶属于最高人民法院,作为最高人民法院的内置型法院,其他行政法院在组织上独立,与其所在行政区域的普通法院系统无关。

行政法院的独立性和权威性倚靠行政法官的独立性,而行政法官的独立性需要靠一系列的制度予以保障和落实,这一系列的制度应当包括有对行政法官任职资格的严格要求,还应当实行行政法官的终身任职制度和退休保障制度,改变现有法官的任职、免职、升职、降职等相当程度上取决于本院院长和同级党委的现状,行政法官的任免升降非因法定程序和不可抗力事由不受任何他人和组织的控制。固定的和充足的收入是维持行政法官独立和权威性的最主要因素,为此,因当弃用现行按照行政级别套用法官的等级及其工资的做法,大幅度提高行政法官的薪酬。

在财政方面,应当确保行政法院的经费划拨独立于地方政府财政,有利于行政法院行使审判权脱离地方政府控制,不受行政机关的钳制。具体而言,将行政法院的经费纳入到中央财政单独立项,由中央财政统一负担和管理。可以考虑在行政法院系统的内部设立专门的司法预算委员会,各级行政法院在本院上一年度财政支出的基础上制定下一年度财政预算,最高行政法院将各级行政法院的预算集中汇总,由司法预算委员会统一进行核查,制作审计报表。国务院财政部据此将整个行政法院系统的经费预算纳入其财政预算报告,待全国人大及其常委会审查通过后,严格按照司法预算委员会的审计报表向全国各级行政法院全额拨付经费,保证资金及时到位。

设置独立的行政法院,还应当明确行政法院的受案范围。现行的《行政诉讼法》的第二条和第十一条第一款、第二款规定了行政诉讼的受案范围。最高院对行政诉讼法的司法解释第一条进一步明确了人民法院受理行政诉讼的范围。根据行诉法及其司法解释的规定,凡是有关人身权、财产权的具体行政行为都属于行政诉讼的受案范围,而涉及除人身权、财产权以外的有关受教育权、劳动权、政治权等等其他权利的具体行政行为必须有法律法规的明确规定,法院才会受理此类案件。抽象行政行为也并没有纳入到人民法院应当受理的行政诉讼的案件类型中。根据最高人民法院的江必新、耿宝建对2010年召开的第十届最高行政法院国际协会大会的会议内容综述,大多数国家的法院可以直接对除了议会立法外的抽象的、有约束力的规定进行审查,甚至一些国家的法院有直接撤销具有普遍约束力的命令的权力。总体来说,我国行政诉讼的受案范围过于狭窄,以至于很多公权力机关侵犯公民、法人和其他组织合法权益的案例,法院以不符合法律规定或者法律没有明确规定为由不予受理,相对人因此诉求无门,没有途径解决问题以维护权利,如此一来便形成了“只有权利没有救济”的一大片制度空白。因此,《行政诉讼法》等一系列行政法律法规的修正和补充势在必行,新设的行政法院将基于新修订的法律法规,并通过自己的司法实践和理论总结,在受案范围方面,逐步扩大至所有行政机关做出的涉及公权力运用的具体行政行为,如与行政相对人发生争议,后者都可以向行政法院提讼。至于抽象的行政行为,可以先从层级较低的指导性意见、决定、命令开始,然后地方性政府规章、部门规章等层级较高的具有参考效力的规范性文件也将纳入行政法院受理范围,笔者设想通过此项规定逐步实现我国法院的司法审查权。

行政法院设立以后,我国存在两个法院系统,即行政法院管辖行政诉讼案件,其他民事和刑事案件由普通法院负责,这将不可避免地发生二者在权限上的冲突。有必要制定两种司法审判权之间的权限争议解决规则,以保证诉讼纠纷能够得到及时的解决。

首先,行政法院和普通法院面临案件管辖权的冲突,即某一案件无法确定其民事、刑事还是行政性质,从而普通法院和行政法院都要求对其行使管辖权或者都对其表示不属于自己的审判权限。当某一具体案件的管辖权不能确定时,由发生审判权限冲突的有关法院向各自系统的最高法院层层上报,由最高行政法院和最高人民法院相关部门协商处理,如不能达成统一意见,最终由最高人民法院进行裁决,但在此过程中最高行政法院可以充分参与决策并发表意见。其次,行政法院和普通法院存在判决效力的冲突,即可能同一案件或者同一类型的案件行政法院和普通法院都有管辖权,但其所作出的判决却不一致,甚至相互矛盾。根据最高院对行诉法的司法解释之第四十六条规定,以已生效判决羁束的诉讼标的进行诉讼,法院不再接受审理,这一规定可以一定程度上防止判决冲突的发生,但在司法实践中,判决冲突这一情形不可避免。遇有这种情况,可以采取类似上述解决管辖权冲突的做法,由最高人民法院和最高行政法院相关部门商议解决,在充分信赖行政法官理论素质和业务能力的基础上,最高人民法院启动审判监督程序,撤销不适当的判决,并就争议案件由原先法院重新作出裁决。

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