立法助力养老机构发展

11月19日，市十四届人大常委会第九次会议对《上海市养老机构条例（草案）》进行了初次审议。通过地方法规对养老机构作出规定，上海走出了重要一步。

《上海市养老机构管理办法》自从1998年颁布施行以来，这部在全国率先对养老机构管理进行规范的政府规章，为上海机构养老工作的规范和健康发展起到了积极正面的作用。随着经济社会形势的不断发展和深刻变化、《中华人民共和国老年人权益保障法》的修改、国务院和民政部有关养老服务业和养老机构文件的出台，在“十二五”过半的当下，要更积极应对本市人口老龄化的发展趋势，衔接上位法和国务院有关精神，进一步促进养老机构的健康有序发展，加强养老机构立法显得十分必要。

作为全国最早进入老龄化社会的城市，上海老龄化程度高居特大型城市首位，老龄化程度持续不断加剧，老年人口持续增长，高龄人口比例逐年增加，老年抚养系数不断升高。从今年起，新增老年人口中将有80%为第一代独生子女的父母。随着人口结构变化和传统养老观念的改变，传统家庭养老功能日益弱化，亟需其他养老形式进一步强化和补充。机构养老服务作为本市社会养老服务体系中不可或缺的重要组成部分，是以承担特困、特需老人为主的全日制集中照料形式，社会关注度高。《条例（草案）》根据相关法律的规定，结合本市实际，规定了养老机构的设立许可管理、运营服务规范、监督管理和法律责任，以及规划建设与扶持优惠制度，对今后做好这项工作有着重要意义。《条例（草案）》的一些关键条款也由此成为关注的焦点。

覆盖范围：3%的机构养老服务

与民政部有关养老机构设立许可办法的规定相同，《条例（草案）》中所指的养老机构同样是指为老年人提供集中居住和生活照料护理等综合的机构。与部门规章不同的是，相对民政部设置许可办法用专门条款说明“城乡社区日间照料和互助型养老场所等不适用本办法”，《条例（草案）》在“集中居住”前加上了“全日制”二字，比较简洁地厘清了两者的重要区别。养老机构应当具备提供全日制集中居住和生活照料护理等综合的基本特征，这与仅提供日间照料服务不提供住宿的托老所，互助型养老场所、老年地产性质的老年居住社区，以及属于医疗机构性质且由卫计委审批监管的老年护理院是明确区分开的。《条例（草案）》仅仅且紧紧围绕户籍老龄人口3%的机构养老做文章，对其养老工作作出必要规范。

职责义务：从法规层面上加以落实

从政府部门的角度看，其在机构养老上的职能定位，在于规划布局、促进发展、指导监管，此外就是提供“托底”的基本机构养老服务，承担特需群体的养老需求。根据《老年人权益保障法》及国务院35号文的有关规定，《条例（草案）》明确了政府要将发展养老机构纳入国民经济和社会发展规划，明确了政府投资举办的养老机构应当优先保障经济困难的孤寡、失能、高龄等老年人的服务需求，并专门规定了多家职能部门的职责。这在地方法规层面落实了政府的责任，养老机构工作也就有了法制保障。回到养老机构本身，从其角度来说，职责体现在服务行为中。《条例（草案）》专门规范了养老机构日常运营和服务质量，对养老机构的设施人员要求、服务基本内容和内部管理制度等作了规定。

扶持优惠政策：鼓励更多社会力量参与

为了鼓励和扶持养老机构的发展，《条例（草案）》在税费优惠，医疗资源支持，建设和运营补贴、人才培养及责任保险补贴等方面规定了一系列优惠措施。这些扶持优惠措施，除了在建设用地、建设补助与运营补贴等方面向非营利性养老机构有所倾斜外，总体上带有普惠性，对不同类型的养老机构一视同仁，以鼓励和支持更多的社会力量举办、运营养老机构，整合了现有政策，落实了上位法、国务院和有关部门的精神。当然，《条例（草案）》也并非把优惠措施做到了十足。在经营优惠方面，除水、电、燃气等公共事业性收费外，宽带上网、垃圾清理、数字电视机顶盒等非政府定价的优惠项目，养老机构的需求也比较迫切。对这些由企业定价收费的项目，一方面，不宜以法规的形式作出强制约束，但通过倡导性表述鼓励相关企业担负社会责任，为养老机构提供更多优惠是有必要的；另一方面，尝试要求政府对养老机构的企业收费项目进行专门补贴或许是比较好的办法。有意见认为，《条例（草案）》中很多优惠政策本市早有文件规定，但落实情况参差不齐，法规应当把优惠政策表述得再具体一些，使其切实得到落实。

不容回避的难题：非法收住点的管理问题

国务院有关养老服务业的35号文规定，“鼓励个人举办家庭化、小型化的养老机构”。民政部也明确，开办养老机构的床位数限制是10张以上。从国务院精神看，为更好满足百姓实际需求，小型化养老机构应当充分发挥作用。从实际操作看，养老机构床位低于一定数量的，很难形成规模效应，往往需要通过减少人力物力投入来摊薄成本、维持运营。以居民区中实际存在的小型老人收住点为例，往往卫生条件差、设施设备差、安全隐患大，对其采取严格的监管非常必要，但难度很大，并容易激发矛盾。某种程度上说，加强监管和促进发展也有矛盾。实际工作中，养老床位数量较少的大多数都是此类自营老人收住点，且基本处于监管缺位地带。这些自营的老人收住点不履行应有的登记程序，没有相应的条件，实际上属于不合法的养老机构，但同时其确实承担了一定的养老机构功能，社会上有这类收住场所的生存土壤。能否在立法中规范、管住这类场所，明确执法主体，解决小型养老机构发展的“疑难杂症”，需要更大的智慧。如果能在这类问题上有所突破，甚至转化为进一步促进小型化养老机构发展的利好，则更是善莫大焉。然而，目前的《条例（草案）》还没有明确的解答。