行政垄断对房地产市场经济秩序的影响

【摘要】行政垄断存在着房地产市场中已是公认的事实。在重新定义行政垄断的基础上深入挖掘房地产市场经济秩序中行政垄断形成的原因，以及其主要表现。并在此基础上，客观公正地阐释行政垄断对房地产市场经济秩序究竟带来了何种影响，为如何解决行政垄断问题提供一定的理论支撑。

【关键词】行政垄断；房地产；影响

一、房地产现状

房价一直是人们关注的重要问题。自从2003年住房商品化改革以来，短短十年来，住房价格一路高歌猛涨，几倍甚至几十倍的狂飙，这使得住房问题成为国计民生的重大难题之一。从一线城市到二三线城市，从东部城市到中西部城市，从城市到乡镇，房价像是群体感染一般迅速扩散。尤其是2008年以来，住房问题一跃成为关注民生的话题之首。在现实社会经济生活中，房价越来越高，“房奴”越来越多已成公认的事实。造成高房价的原因复杂繁乱，例如房地产开发商利益驱动、原材料物价上涨、土地价格上涨、刚性需求等，使得房价问题长期难以解决，最直接的后果就是严重影响到人民群众的生活品质。

虽然针对这一难题，国家相继出台各项政策，从宏观市场进行调控以遏制房价的高涨势头。但奇怪的是，每年都在调控，房价却每年都在上升，成为一个经济怪圈。在这种高额利润回报的吸引下，更多的企业尤其是央企国企参与进房地产开发大军中来，房地产市场并没有传说中那般陷入低迷，相反市场活跃度越来越高，市场竞争愈演愈烈。

在央企国企未加入之前，房地产市场是一个自由的竞争市场，自中石化、中粮、中铁等国有企业的强势加入，房地产的调控最终导致行业洗牌，促成行业集中度进一步提升，中小企业正在被逐步挤出房地产市场。经过一番洗牌后，最终以央企国企独占鳌头，连万科、SOHO等著名房地产企业也自有喟然长叹，自顾不暇。

在这种形势下，政府应该扮演的是“守夜人”角色还是行政干预。从我国体制上来讲，政府显然是行政干预主义的践行者，坚持从宏观角度调控房地产市场，以保障房地产市场的有序竞争。然而这是从国家的角度来看的，那地方政府又扮演着何种角色呢？一个实证研究结论是：政府是土地价格、楼盘价格、房地产供应等经济现象的操控者，当前房地产业在效率和公平两方面存在的问题相当程度上都应归于地方政府政策存在的问题、各地方政府控制着最重要的资源一土地，是房地产市场中最大的“庄家”。

近年来，尤其是2012年来，国家宏观调控政策力度不断加大，央企被勒令推出房地产领域等，但是房价仍然在那个经济怪圈中无法跳出来，房价以小踏步稳定增长的姿态向前发展。为什么国家几番宏观调控没有达到其预期的调控效果，为什么房价仍然居高不下，究竟是何人在操作？在央企被踢出房地产领域后，国企和地方政府在房地产市场领域仍然如鱼得水，其财源滚滚表明房地产市场经济秩序正在趋向垄断。正是因为这种特殊力量的存在，运用行政性的手段干预房地产市场经济，导致房地场市场经济竞争越来越不公平，市场竞争的不公平带来的是市场价格的高涨，而最终为此买单的确是人民群众。房地产市场要合理化和有序化，就先应该进行行政垄断问题的探讨，遏制住行政垄断，才能为房地产市场经济秩序增加又一层保障。

二、行政垄断概述

（一）概念

垄断的历史源远流长，无论中国还是西方，从很早就开始有垄断的思想火花。在中国，垄断一词源于孟子“必求垄断而登之，以左右望而网市利”，原指站在市集的高地上操作贸易，后来泛指把持和独占，而古时又称垄断为“榷”，历史上针对盐、铁、茶长期属于官营的垄断事业，一旦国家遭遇财政危机必然实行禁榷制度。在资本主义经济里，垄断指少数资本主义大企业，为了获得高额利润，通过相互协议或联合，对一个或几个部门商品的生产、销售和价格进行操纵和控制。

根据曼昆的研究，垄断主要有经济垄断、自然垄断和行政垄断三种形式。传统观念认为，行政垄断主体是各级政府及政府授权的部门。持这种观点的论述如：1、行政性垄断（又称行政垄断）是指中央政府所属的各管理部门和地方政府及其所属的各管理部门以及被上述政府和政府管理部门授予行政管理权的组织滥用行政权力，限制或者排除企业竞争的违法行为。2、行政垄断是指凭籍政府机关或其授权的部门、单位所拥有的行政权力，而使某些企业得以实现垄断或限制竞争的一种状态和行为。3、广义的行政垄断是指政府和政府部门运用行政权力所作的限制竞争的行为。狭义的行政垄断是指政府及其所属部门（包括享有行政权的组织）违法行政、限制竞争的行为。它是需要反垄断法规制的行政垄断。其表现形式繁多，主要包括行业垄断和地区垄断两种。

也就是说行政垄断，是指对行政权力的滥用，本身是一种不合理行为，在市场经济中过度的行政干预就是行政垄断的表现，是对市场经济秩序的人为破坏和干涉。我国在十届全国人大常委会第二十九次会议上通过了《反垄断法》，其中关于行政权力明文规定滥用行政权力排除、限制竞争的法律责任，但是关于反行政垄断的具体法规存在缺失，这也导致我国的行政垄断在很多方面变成一种合法的行为。

（二）特征

1、行政垄断是政府滥用公共权力的行为。传统意义上，行政垄断的主体是政府。但在现实经济生活中，政府间接参与的，是由国有企业直接参与到社会主义经济生活中，政府在其中同时起着运动员与裁判员的双重作用，往往是政企不分，关系千丝万缕。

2、行政垄断违背社会主义市场经济基本原则。社会主义市场经济的基本原则是等价交换、公平竞争及优胜劣汰，以最求利益最大化的利益机制为基本机制。而行政垄断是在绕过优胜劣汰机制，是在排除竞争，通过手段强行形成的，规避了市场的风险性，具有超经济的强制性。

3、行政垄断依赖人为的行政手段。行政垄段是区别于经济垄断，行政垄断不是以企业的市场渗透力、经济辐射力为边界的垄断，而是以人为的行政区划、行政隶属关系为边界的政企合一的垄断。企业在各地区、各部门内部自我封闭，自我循环，对市场的分割和占据的影响程度极为严重。

三、房地产市场经济秩序中行政垄断的成因

行政垄断是我国计划经济时代遗留下来的产物，渗透到各行各业，房地产市场中存在着行政垄断已是不争的事实。追根溯源，的确是长期的历史遗留问题，但更重要的是在目前它具有存在的现实成因。经过多年的改革，房地产市场发展渐趋成熟，但是仍然存在众多问题，尤其严重的当属行政垄断问题。行政垄断能够在房地产市场长期存活下来并愈演愈烈，显然有其孕育的温床，有隐藏在背后深层次的原因。经过多方资料的搜集和查询，本文认为大致存在以下四种原因：

一是官商不分。这是行政垄断能够长期存在的最重要的原因。地方政府承担着官员和商人两重身份，难以区分开来，在涉及到利益问题当前就分不清大是大非，往往以维护自身利益为重。首先，地方政府作为土地的唯一卖方，具有对土地的绝对操作权。一个人一旦拥有至高无上的权利往往容易随心所欲，何况是一个群体性集团，地方政府在面临这种情况，为了增加地方财政收入等也往往会以价高者得，这看上去似乎遵循着市场经济发展规律，但是无形中仍然有权力的操控成份存在。其次，政府还具有对土地的审批等权力，控制着市场上土地的数量，从源头上把握着房地产市场的走势，本来这些制度是为了保障土地资源的合理利用，协调房地产市场经济的有序发展，但是后来的发展明显偏离了正常轨道。

二是政企不分。房地产市场是一个自由的竞争市场，允许任何企业参与进来以促进市场的繁荣发展。国企的加入本身是好事，因为国企往往具有雄厚的经济实力、敦实的物质基础保障以及优秀的人才资源，这对促进房地产市场的发展是有利的。然而以共和国长子身份自居的国企，凭借着自身拥有的某些行政权力，采取不公平竞争手段，逐渐将一些中小型房地产开发商挤出行外。优胜劣汰本是市场经济发展的自然规律，但是国企使用强权的手法俨然是违背了这一规律，是在扰乱这一自由竞争的市场，导致了无序竞争，严重影响了房地产市场经济的自然发展。

三是法律法规不健全。目前我国涉及到维护房地产市场经济秩序的法律法规有《反不正当竞争法》、《土地储备管理办法》、《反垄断法》等，基本上可以做到有法可依，看似能够得到完善的法律法规的保障。但是主要的问题是法律的制定具有相对滞后性，在出现问题后才发现缺乏法律的保护，所出台的法律措施也是针对已经出现的问题而没有预设未来可能出现的问题，这就需要根据现实情况不断补充法律法规以增强法律的可操作性。然而事实上，我国的立法在一定程度上没有达到实时更新的水平，很多人之所有能够逃脱法律的制裁，往往是因为“无法可依”。例如我国2008年出台的《反垄断法》，仅是针对2008年以前的重大问题进行的法律法规制定，针对当下的争议颇多的地方政府及房地产开发商与钉子户的问题，没有明确的规定来保障老百姓的切身利益，针对其中行政垄断问题更是只有宏观的法律指向性理念，而没有具体的法规条例来指导如何解决这个问题，法律法规存在严重的缺失。

四是社会主义市场经济发展尚不成熟。主要是针对目前我国商品经济发展水平欠发达的问题。自1978年十一届三中全会提出“改革开放”以来，我国商品经济发展已经走过35个年头，这是一个相对西方国家开放水平较短的时期。关键问题是我国是一个社会主义国家，与西方资本主义国家存在本质上的区别，经济发展模式固然可以吸收西方优秀经验，但是中国的国情特殊，需要在结合国情的基础上摸着石头过河，需要自身的不断的探索，不断改进才能进步。发展时间短且没有一个固定的模式可以借鉴导致了我国商品经济仍处于欠发达的水平阶段，这也是历史的局限性问题，需要长期的磨合期，需要时间来改变。

四、房地产市场经济秩序中行政垄断的主要表现

我国房地产市场经济秩序中存在着行政垄断，且表现形式多样，但是最主要的两种表现为土地行政垄断和企业行政垄断问题。这也是行政垄断在房地产市场中最突出的两大问题，带来的影响也是最大的。下面将就这两方面作具体的阐释，详细分析其存在的具体形式，深入挖掘隐藏在其背后的深层次原因。

（一）土地行政垄断

《土地储备管理办法》于2007年12月由国土、财政部和央行联合制定，该政策的初衷是政府对土地市场的垄断，增加政府对土地市场的调控能力，平抑地价，确保土地市场平稳运作，为房地产市场发展及城市及城市经济增长提供保障作用，然而现在却成了地方政府吸金的保护伞。土地可以为地方财政收入带来巨额的收益，一方面是土地出让金，例如2010年的数据显示，全国土地出让金高达3万亿元，占当年地方财政收入的48.8%，另一面是针对房地产的各种税收，诸如增值税、交易税、契税、房产税等等。正是在这种经济主体多元化、经济利益多元化的情况下，政府为了保障当地的财政创收使用各种手段干涉房地产市场。

一是控制土地价格。作为房地产重要组成部分的土地市场，卖家只有一个，即政府。这就造成土地市场供给渠道单一、市场规模狭小，供给弹性销，就不可避免造成人为的短缺和“土地饥渴症”，制约了合理的土地价格机制的形成。除此之外为促进地方经济发展，各级政府都有对工业用地实施成本价，对房地产用地采取“价高者得”的政策，一方面是大量的土地廉价划拨、出让，另一方面，与百姓生活密切相关的居住用地却只有“挂拍”一条路，且卖家只有政府一家，这也是造成土地资源利用率低下以及当下高房价的原因之一。

二是控制土地使用量和用地结构。土地一级市场（征地）的政府垄断和二级市场（建设用地）“一口进一口出”政策，使得地方政府拥有量控制土地供给规模、节奏、地段、用途结构的至高无上的权利。各地方政府往往考虑地区发展经济、城市化、基础设施等方面而会产生一种用地倾斜性的偏好。以北京为例，2005年和2006年土地供应都在6500公顷，总量并没有减少，但从用地结构上看，基础设施用地2400公顷，占36.9%，产业发展用地1100公顷，占16.9%，科教卫和行政办公用地800公顷，占12.3%。经济适用房、商品房和其他住宅用地区1900公顷，占29.3%，商服用地300公顷，占4.6%。这种偏向基础设施用地和产业发展用地的喜好，导致大量土地资源浪费使用，用地毫无规划性和科学性。

（二）国企行政垄断

在最初的房地产市场中国企的参与度很低，各房地产开发商基本上还处于同一水平面的公平竞争中，自从房地产暴利趋势渐现的当口，各大国企以昂然地姿态挺进到房地产开放商中来。2009年，随着中化方兴以40.6亿元摘下北京广渠路15号地块，保利地产以38.1亿元夺得重庆鸿恩寺地块……拥有充裕流动资金的国企在各地土地竞拍市场中“大获全胜”，不少国企成了新“地王”。随着时间的推移，国企对房地产市场的垄断越来越加剧，民企正被这一股强大的势力渐渐逼入险境。

首先，国有企业占据着土地市场领先优势。特殊的背景优势为国企拿地提供了有力保障。目前房地产市场存在两大难题，一是拿地难，二是贷款难，尤其是现在批地越来越受到限制，住宅用地问题成为最大的难题。数据显示，2012年国有企业抢走了66%的住宅用地成交份额。这足以说明，国企已经开始占据土地市场的主导地位，而中小企业正在被其逐步挤出土地市场。其次，国企拥有强大的资金优势。其一，国有企业单个个体国模较大，拥有雄厚的资金实力，房地产行业是一个烧钱的行业，雄厚的财团支撑是其有力保障；其二，国有企业相比民企更利于从银行中拿走高额贷款。在各级地方上，银行贷款也是需要经过政府发改委审批达成协议的，而国企与政府的关系是相当微妙的，这就为国企在房地产市场中占据主导地位提供了财力支撑。

国有企业仰仗着其特殊的身份，在房地产市场中游刃有余，虽然有利于行业重新洗牌，提高高端市场的市场份额，但其采用的行政性手段对市场是一种挑衅，更是对民企的一种蔑视与不公待遇。国进民退，这一个广受争议的话题存在于各行各业，近年来在房地产行业中尤为瞩目。这种国企垄断房地产市场的恐慌最终会导致市场的无序竞争，形成经济的恶性循环怪圈。

五、房地产市场经济秩序中行政垄断的影响

关于行政垄断对房地产市场经济秩序中的影响，在上文中有部分提到，以下将做系统的概括性的评价。目前对这种行政垄断是一边倒的看法，认为其主要是给房地产市场带来严重的危害性。首先是政治危害性。哪里有滥用特权，哪里就有腐败。行政垄断是滋生腐败的温床，行政垄断实际就是行政机关及其所属部门滥用行政特权导致的限制、排斥竞争的行为，在这种情况下往往会产生权力的滥用，产生腐败；行政垄断还将导致官商不分，政企不分，政府效率低下，严重阻碍了政治体制改革的进程。然后是市场危害性。行政垄断将会严重破坏公平的竞争秩序，违背了市场经济发展规律，极易演变成经济性的垄断，而最终导致经营者和消费者的利益。行政垄断是采用行政性手段干预市场经济，将原本自由公平竞争的市场秩序打破，经过非自然手段的行业洗牌，而产生出行业垄断企业，垄断就会带来高价，垄断将会带来市场的恐慌，最终将会严重影响到人民群众的物质生活水平。

行政垄断带来的影响主要是危害性，但是在当前我国商品经济发展欠发达的时期它的存在也有其时代价值意义。首先，地方政府在房地产市场中扮演着双重角色，一方面它保障了土地的去向性，可以统筹规划土地资源的利用，并且诸如土地出让金，各种税收等也可以用以促进地方经济的发展；另一面它在其中也起到宏观调控房地产市场价格的作用，虽然房价一路高涨很大程度上是因为土地价格高涨，但是房价高的原因非常复杂，并不是只是一方所为，所以即使地方政府在其中所作出的努力也被迅速淹没其中，看不到实际的效果。然后，国有企业的强势加入之所以遭到众多口诛笔伐，大多是因为其共和国长子的身份。商品经济发达，自由竞争的市场是具有包容性的，允许不同身份企业的加入以共同竞争，然而我国并没有达到高度发展的阶段，市场发展还存在狭隘性。一定程度上，国企的参与加速了房地产的行业洗牌，优胜劣汰，淘汰了一批企业未必就不是好事，可以看作是房地产行业新的一次洗礼，即使它是非自然状态下产生的。

但是不容置否，长期下去的行政垄断带来的影响必定是弊大于利的。社会主义市场经济在不断发展，经济商品化程度将会越来越高，行政垄断的存在最终将不适应时代的发展，而应该退出历史的舞台。房地产市场作为国计民生的重要产业尤其如此，改革才会有发展，改革才会有未来。事实上，国家已经警觉房地产市场中存在的行政垄断问题。例如国家勒令非以房地产为主业的央企退出房地产领域就是最好的佐证。因此，消除房地产市场中行政垄断是大趋势使然，但是需要一个很长的时间段来逐步完成，以使得房地产市场经济秩序有序开展，确保人民群众的切身利益可以得到有力的保障。