新《安全生产法》要点解读

2014年8月31日公布的《安全生产法（修正案）》（以下简称“新法”），着眼于安全生产现实问题和发展要求，补充完善了相关法律制度规定，进一步明确安全生产工作的重要地位、强化落实生产经营单位主体责任、明确安全监管职责和加强基层执法力量、强化安全生产责任追究，充分体现了等中央领导同志关于安全生产工作一系列重要指示精神，体现了国务院关于安全生产的一系列决策部署，反映了安全生产工作的实际要求。

修法背景

《安全生产法》自2002年11月1日实施以来，在建立安全生产法律体系，完善安全生产监督管理体制，促进生产经营单位提高安全生产保障能力，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全等方面发挥了巨大作用。但《安全生产法》实施以来，我国经济社会各方面发生了深刻变化，党中央、国务院对安全生产工作作出一系列重大决策部署，出台了一系列政策措施，国家了一系列法规规章，各地区在安全生产实践中创造了许多好经验好做法。安全生产中出现了一些新情况、新问题，亟待做好衔接，立法规范，需尽快修订《安全生产法》，以适应新形势下安全生产工作要求。

现行《安全生产法》的研究、制定开始于20世纪90年代，那时候企业比较困难，对安全生产条件规定得比较宽松。10多年来，在国家发展经济各项政策措施的推动下，国民经济平稳快速发展。各类企业以从未有的速度发展壮大，实力大大增加，条件不断改善。但是由于安全基础薄弱，安全事故易发多发，造成人民群众生命财产的重大损失，严重影响了经济发展的质量。因此，必须坚持安全第一，发展决不能以牺牲人的生命为代价，提高安全生产水平，提升安全准入门槛，增强安全保障能力。必须尽快修订《安全生产法》，强化企业安全生产主体责任和政府监管责任，保障人民群众生命和财产安全。

十几年来，我国处于工业化和城镇化快速发展阶段，能源原材料需求大量增加，各类生产经营单位发展较快，生产规模迅猛扩张，生产和安全、安全和发展的矛盾突显。为解决这些矛盾和问题，各地区在安全生产实践中积极探索，加强安全监管，创造了许多好经验好做法。同时随着安全生产工作的深化，安全生产中出现了一些新情况、新问题。因此必须尽快修订《安全生产法》，通过立法，建立相关法律制度，提升安全生产保障，防范生产安全事故。

在党中央、国务院的高度重视下，经过各地区、各部门、广大企业的共同努力，近年来安全生产形势持续稳定好转，但安全生产形势依然严峻，重大事故时有发生，一些行业（领域）事故频发，非法违规生产经营建设行为屡禁不止。这充分暴露了企业安全生产主体责任不落实，安全监管、防范措施不到位等突出问题。因此，必须修订《安全生产法》，通过立法强化企业安全生产主体责任，加大打非治违力度，遏制重特大事故的发生。

《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》《国务院关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》等文件，对安全生产工作提出了明确的要求。我们要把文件的要求上升为法律规定，全面加强安全生产工作，落实企业的安全生产主体责任，推进安全发展。要进一步理顺综合监管与专业监管的关系、综合监管与行业管理的关系；明确“三个必须”的要求，管业务必须管安全，管行业必须管安全，管生产经营必须管安全。

修法是解决安全生产突出问题的需要。十几年来，安全生产工作出现了一些新问题，一些问题还相当突出，直接影响了安全生产工作的深化，需要通过修订《安全生产法》来解决。例如：进一步强化企业安全生产主体责任，明确乡镇政府、街道办事处、开发区的安全职责，如何发挥注册安全工程师的作用，推进安全生产责任保险，加强安全生产应急管理工作等等。

修法总体思路

认真贯彻关于发展决不能以牺牲人的生命为代价，这是一条不可逾越的红线和“三个必须”的重要指示。全面落实国务院关于加强安全生产的一系列决策部署和国务院2011年第165次常务会议精神。贯彻落实《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》《国务院关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》精神，紧密结合安全生产中的实际问题和发展要求，完善、创新相关法律制度，进一步明确安全生产重要地位，进一步强化生产经营单位主体责任，进一步明确安全监管职责和加强基层执法力量，进一步强化安全生产责任追究。依法治理，依法规范，推进安全生产形式的根本好转。

修法基本原则

坚持“加强顶层设计”的原则。明确《安全生产法》的主体地位，创新和完善安全生产基本法律制度。

坚持“修订和适度超前”的原则。大框架保持不变，补充完善相关法律规定，将国务院的政策措施法律化、制度化；立足现阶段，解决安全生产实际问题，着眼长远发展，增强立法前瞻性和预见性。

坚持“适当集中和增强可操作性”的原则。对全国普遍性问题作出法律规定，对个别地区存在的问题，给地方立法留出空间。总结《安全生产法》实施以来取得的成效和存在的问题，根据新形势下安全生产工作要求，对有关规定适当细化，增强可操作性，便于法律的执行。

坚持“强化企业主体责任”的原则。完善生产经营单位的安全生产保障制度措施。

坚持强化预防和治本的原则。强化安全预防和治本措施，加强隐患排查治理，加强安全风险防控。综合治理，强化治本。

坚持强化安全生产责任追究的原则。加大安全责任追究力度，加大行政处罚力度，提高违法生产成本。

修法主要经过

开展6大课题研究

《立法后评估研究》。对《安全生产法》实施以来取得的效果、经验和存在的问题进行了深入研究。

《地方安全生产立法分析研究》。深入分析研究地方安全生产法规立法的实践经验和做法，进行采纳和衔接。

《中外安全生产立法对比研究》。充分借鉴美国、英国、加拿大、澳大利亚等发达国家的立法经验和国内立法的成功做法，提出了修法的思路和建议。

《安全生产停水停止供应民爆物品等强制性措施研究》。通过对国内外法律关于行政强制措施的研究，提出实施安全生产强制措施的必要性和可行性，以及实施的途径和办法。

《安全生产责任保险制度研究》。研究解决事故抢险救援经费和第三方伤害赔偿问题，减轻政府的压力，同时发挥商业保险对生产经营单位安全生产辅助管理作用。

《安全生产行政审批制度改革的研究》。按照国务院推进行政审批制度改革的要求，总结各地简政放权，减少行政审批的做法和经验，提出改革的思路和实施意见，与《安全生产法》修改做好衔接。

深入开展研讨

2011年8月17日，在北京召开了《安全生产法》修订研讨会，提出修订对照第一稿；2011年8月23日―10月15日，先后在内蒙、甘肃、福建、重庆，召开了东北、西北、华东、西南4个片区座谈会，会后分别形成修订对照第二至五稿；2011年10月27日，在北京召开了部分中央企业座谈会和中介培训组织座谈会，形成修订对照第六稿；2011年11月1日，邀请北大、清华、人大、政法大学等有关法学专家，以及王显政、闪淳昌等安全生产领域的老领导和老专家，在北京召开了《安全生产法》修订专家研讨会，形成修订对照第七稿。2011年11月15日，征求国务院各部门、各省市区安委会意见，形成修订对照第八稿。2011年12月26日，经国家安监总局局长办公会议审定，形成了《安全生产法修正案草案（送审稿）》，报请国务院审议。2013年9月25日，经国务院法制办审核，并征求有关部门、上网公开征求社会公众意见，将《安全生产法修正案（草案）》提请国务院常务会议审议。2014年1月15日，国务院常务会议审议通过了《安全生产法修正案（草案）》 ，提请全国人大常委会审议。2014年2月27日，全国人大第十二届常委会第7次会议对《安全生产法修正案（草案）》进行一审。2014年8月31日，第十二届全国人大常委会第10次会议对《安全生产法修正案（草案）》审议通过，2014年12月1日实施。

开展专题调研考察

立法小组先后去北京、山西、河北、内蒙、辽宁、黑龙江、江苏、浙江、福建、重庆 、四川、广东、广西、云南、陕西、甘肃、宁夏17省市区调研，听取各方面的意见。人大法工委、国务院法制办、国家安监总局也先后去美国、加拿大、德国、澳大利亚、南非、土耳其考察，学习借鉴国外的立法经验。

广泛征求意见

广泛征求国家安全监管总局、煤监局机关各司局、应急指挥中心意见；征求各省市区安监局、煤监局意见；征求国务院各部门、各省市区政府安委会意见；听取大中小各类企业意见、社会中介组织和社团组织的意见；网上征求社会各方面的意见。

修改要点

坚持以人为本，推进安全发展

新法规定安全生产工作应当以人为本，充分体现了等中央领导同志关于安全生产工作一系列重要指示精神，对于坚持“始终把人民的生命安全放在首位，坚守发展决不能以牺牲人的生命为代价”这条红线，牢固树立“以人为本、生命至上”的理念，正确处理重大险情和事故应急救援中坚持“生命至上”的理念具有重要意义。

为强化安全生产在国民经济发展中的重要地位，确立科学发展、安全发展的要求，新法将“坚持安全发展”写入了总则，进一步明确安全发展的重要意义，为推进实施安全发展战略提供了法律保障。

完善安全生产方针，建立工作机制

新法确立了“安全第一、预防为主、综合治理”的安全生产工作“十二字方针”，明确了安全生产的重要地位、主体任务和实现安全生产的根本途径。

“安全第一”要求从事生产经营活动必须把安全放在首位，不能以牺牲人的生命、健康为代价换取发展和效益。“预防为主”要求把安全生产工作的重心放在预防上，强化隐患排查治理，打非治违，从源头上控制、预防和减少生产安全事故。“综合治理”要求运用行政、经济、法治、科技等多种手段，充分发挥社会、职工、舆论监督各个方面的作用，推进安全生产工作。

坚持安全生产方针，总结实践经验，新法明确要求建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律、社会监督的机制，进一步明确各方面安全生产职责。做好安全生产工作，落实生产经营单位主体责任是根本，职工参与是基础，政府监管是关键，行业自律是发展方向，社会监督是实现预防和减少生产安全事故的保障。

落实“三个必须”，明确安全监管部门执法地位

按照提出的“三个必须”的要求，新法作出明确规定。一是规定国务院和县级以上地方人民政府应当建立健全安全生产工作协调机制，及时协调、解决安全生产监督管理中存在的重大问题，规定了各级政府安全生产委员会的职责。二是明确国务院和县级以上地方人民政府安全生产监督管理部门实施综合监督管理，有关部门在各自职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理，并将其统称负有安全生产监督管理职责的部门。三是明确各级安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理部门依法开展安全生产行政执法工作的职责。对生产经营单位执行法律、法规、国家标准或者行业标准的情况进行监督检查，明确了安全生产监督管理部门作为执法部门的定位。

明确乡镇人民政府及街道办事处、开发区管理机构安全生产职责

乡镇及街道办事处、开发区中小企业集中，安全监管任务繁重，是安全生产工作的重要基础。江苏昆山“8・2”粉尘爆炸事故造成重大人员伤亡，突出反映了安全监管缺失问题，深刻吸取事故教训，有必要在立法层面明确乡镇政府，以及街道办事处、开发区等政府派出机关的安全生产职责。针对各地经济技术开发区、工业园区存在的事故隐患集中、事故多发，以及安全监管体制不健全、监管职责不落实等突出问题。新法明确规定：乡、镇人民政府，以及街道办事处、开发区管理机构等地方人民政府的派出机关，应当按照职责，加强对本行政区域内生产经营单位安全生产状况的监督检查，协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责。

这里讲的职责，是指法律法规及有关地方人民政府的规定，赋予乡镇人民政府及街道办事处、开发区的职责。这样规定主要基于乡镇人民政府及街道办事处、开发区没有相应的监管机构和人员，难以适应对本行政区域内生产经营单位开展安全生产执法工作的需要，但可以开展监督检查，有利于发挥乡镇人民政府及街道办事处、开发区的作用，协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责。乡镇人民政府及街道办事处、开发区，原则上不能行使本法和其他法律、法规规定的监督管理职责，如行政处罚权、行政强制权等。但是，地方性法规等已经赋予了乡镇人民政府一定的执法权的，则乡镇人民政府可以依照相应的规定执行。

强化生产经营单位的安全生产主体责任

做好安全生产工作，落实生产经营单位主体责任是根本。新法把明确安全责任、发挥生产经营单位安全生产管理机构和安全生产管理人员作用作为一项重要内容，作出以下4个方面的规定。

一是明确委托规定的机构提供安全生产技术、管理服务，保证安全生产的责任仍然由本单位负责。二是明确生产经营单位的安全生产责任制的内容，规定生产经营单位应当建立相应的机制，加强对安全生产责任制落实情况的监督考核。三是明确生产经营单位的安全生产管理机构及安全生产管理人员履行的7项职责。四是规定矿山、金属冶炼建设项目，以及用于生产、储存危险物品的建设项目竣工投入生产或者使用前，要由建设单位负责组织对安全设施进行验收。

建立完善六项安全生产制度

建立事故隐患排查治理制度和挂牌督办制度。2013年11月24日，在青岛黄岛经济开发区考察输油管线泄漏引发爆炸事故的抢险工作时强调：“要加大隐患整改治理力度，建立安全生产检查工作责任制，实行谁检查、谁签字、谁负责，做到不打折扣、不留死角、不走过场，务必见到成效。”加强事故隐患排查治理是贯彻落实“安全第一、预防为主、综合治理”的安全生产工作方针的必然要求。《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》要求：企业要经常性开展安全隐患排查，并做到整改措施、责任、资金、时限和预案“五到位”。隐患是导致事故的根源，隐患不除、事故难消。新法明确规定：生产经营单位必须建立生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施及时发现并消除事故隐患，并向从业人员通报隐患排查治理情况的制度。政府有关部门要建立健全重大事故隐患治理督办制度，督促生产经营单位消除重大事故隐患。对未建立隐患排查治理制度、未采取有效措施消除事故隐患的行为，设定了严格的行政处罚。

建立安全生产标准化建设制度。安全生产标准化是在传统的安全质量标准化基础上，根据当前安全生产工作的要求、企业生产工艺特点，借鉴国外现代先进安全管理思想，形成的一套系统的、规范的、科学的安全管理体系。其主要做法是通过强化风险管理，注重过程控制，做到持续改进，确保安全生产。2010年《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》要求：企业全面开展安全生产标准化，深入开展以岗位达标、专业达标和企业达标为内容的安全生产标准化建设。经过多年的工作，安全生产标准化工作取得了显著成效：矿山、危险化学品等高危行业企业安全生产标准化进展较快，工贸行业领域的标准化工作正在全面推进，企业本质安全生产水平明显提高。为此，新法规定：“生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平，确保安全生产。”这必将对强化安全生产基础建设，促进企业安全生产水平持续提升产生重大而深远的影响。

推行注册安全工程师制度。安全工程是个综合性的专业，安全管理技术专业性很强。注册安全工程师具有安全工程专业知识，熟悉相关安全生产法律法规、安全技术、安全管理等知识。对解决中小企业安全生产“无人管、不会管”问题，促进安全生产管理人员安全管理技术水平的提升发挥了重要作用。国家于2004年开始全国注册安全工程师执业资格统一考试，10年来已有21.8万人取得了资格证书。截至2013年12月，已有近15万人注册并在生产经营单位和安全中介机构中从事有关安全生产技术管理等工作。对安全专业人员实行执业资格制度，是很多国家和地区通行的做法。美国、日本、新加坡，以及我国香港、台湾地区都制定了相应的法律法规，分别实施注册安全师、劳动安全咨询师、安全主任、劳工安全管理师、劳工卫生管理师等职业资格。为了充分发挥注册安全工程师在安全生产工作中的作用，新法规定：“危险物品的生产、储存单位以及矿山、金属冶炼单位应当有注册安全工程师从事安全生产管理工作。鼓励其他生产经营单位聘用注册安全工程师从事安全生产管理工作。注册安全工程师按专业分类管理，具体办法由国务院人力资源社会保障部门、国务院安全生产监督管理部门会同国务院有关部门制定。”

推进安全生产责任保险制度。安全生产责任保险具有其他保险所不具备的特殊功能和优势，一是增加事故救援费用和第三人（事故单位从业人员以外的事故受害人）赔付的资金来源，有助于减轻政府负担，维护社会稳定。目前有的地区还提供了一部分资金作为对事故死亡人员的补偿。二是有利于现行安全生产经济政策的完善和发展。由于2005年起实施的高危行业风险抵押金制度存在缴存标准高、占用资金大、缺乏激励作用等问题，目前湖南、上海等省市已经通过地方立法，允许企业自愿选择责任保险或者风险抵押金，受到企业的广泛欢迎。三是通过保险费率浮动、引进保险公司参与企业安全管理，可以有效促进企业加强安全生产工作。

建立重大隐患停供电、停供民用爆破物品制度。在安全生产实践中，因企业拒不执行有关部门下达的停产停业指令，仍然违法生产，造成重大人员伤亡的事故时有发生，教训十分深刻。如2006年5月18日，山西省大同市左云县新井煤矿发生一起特别重大透水事故，造成56人死亡，直接经济损失5 312万元。事故的主要原因，一是左云县公安机关未认真履行职责，违规审批火工品。二是左云县供电支公司违规为新井煤矿多次增容，在矿井停产整顿期间，没有按规定对新井煤矿采取限电措施，致使矿井继续违法生产。又如2011年11月10日，云南省曲靖市师宗县私庄煤矿发生特别重大煤与瓦斯突出事故，造成43人死亡，直接经济损失3 970万元。事故发生时该矿安全生产许可证和煤炭生产许可证已被依法暂扣，采矿许可证已过期，并被当地有关部门责令停产整顿。但由于法律未赋予有关部门切断电力和停供炸药等火工品的权利，该矿拒不执行停产指令，仍继续违法组织生产，最终导致事故发生。为吸取事故教训，防范此类重特大事故，新法作出规定：“负有安全生产监督管理职责的部门依法对存在重大事故隐患的生产经营单位作出停产停业、停止施工、停止使用相关设施或者设备的决定，生产经营单位应当依法执行，及时消除事故。生产经营单位拒不执行，有发生生产安全事故的现实危险的，在保证安全的前提下，经本部门主要负责人批准，负有安全生产监督管理职责的部门可以采取通知有关单位停止供电、停止供应民用爆炸物品等措施，强制生产经营单位履行决定。通知应当采用书面形式，有关单位应当予以配合。”

建立严重违法行为公告和通报制度。要求负有安全生产监督管理部门建立安全生产违法行为信息库，如实记录生产经营单位的违法行为信息；对违法行为情节严重的生产经营单位，应当向社会公告，并通报行业主管部门、投资主管部门、国土资源主管部门、证券监督管理部门和有关金融机构。

推进分级分类监管，实施监督检查计划

新法规定：安全生产监督管理部门应当按照分类分级监督管理的要求，制定安全生产年度监督检查计划，并按照年度监督检查计划进行监督检查，发现事故隐患，应当及时处理。所谓分类，是指根据生产经营单位危险性质的不同，划分不同的行业或者领域类别。按照生产安全事故统计制度进行分类，分为煤矿、金属非金属矿山、化工和危险化学品、烟花爆竹生产经营、冶金机械、火灾、建筑施工、道路交通、铁路运输、民航飞行、渔业船舶、农业机械等。所谓分级，是指根据生产经营单位存在的可能引发生产安全事故的风险程度，对其进行等级评估，确定事故风险等级，将生产经营单位分为A（好）、B（较好）、C（一般）、D（较差）4个等级。安全生产监督管理部门应对生产经营单位采取差异化监管，A、B级生产经营单位以本单位自我管理为主；对C、D级生产经营单位，安全生产监管部门对其重点监督管理。

同时制定本部门年度监督检查计划，并按照计划实施监督检查。安全生产监督管理部门应当根据本部门执法人员的数量、装备配备、执法区域的范围和生产经营单位的数量、分布、生产规模及安全生产状况等因素，科学、合理制定年度监督检查计划。监督检查计划应当包括检查的生产经营单位数量和频次、检查的方式、重点等内容，并落实到责任机构部门及人员。根据《安全生产监管监察行政执法职责和责任追究暂行规定》，安全生产监督管理部门年度监督检查计划应当报请本级人民政府审查批准，并报上一级安全生产监督管理部门备案。

加大对安全生产违法行为的责任追究力度

一是加大罚款处罚力度。结合各地区经济发展水平、企业规模等实际，新法维持罚款下限基本不变、将罚款上限提高了2～5倍，并且大多数罚则不再将限期整改作为前置条件。反映了“打非治违”“重典治乱”的现实需要，强化了对安全生产违法行为的震慑力，也有利于降低执法成本、提高执法效能。二是规定了事故行政处罚。将行政法规的规定上升为法律条文，按照两个责任主体、四个事故等级，设立了对生产经营单位及其主要负责人的8项罚款处罚明文。三是大幅提高对事故责任单位的罚款金额：一般事故罚款20万～50万，较大事故50万～100万，重大事故100万～500万，特别重大事故500万～1 000万；特别重大事故的情节特别严重的，罚款2 000万。四是进一步明确对重大、特别重大事故的负有责任的，企业主要负责人终身不得担任本行业生产经营单位的主要负责人。（作者为国家安监总局政法司司长）