浅论森林资源二类调查如何走出困境

森林资源二类调查实际是森林资源规划设计调查的简称，一般每十年以省为单位开展一次，具体实施则由各区（县）林业主管部门负责。历史上每次森林资源二类调查不仅锻炼培育了一大批林业工作基础力量、技术人员，也相继有许多同志因出色地完成了森林资源二类调查工作而走上了重要的工作岗位。所以森林资源二类调查工作不仅有林业技术工作者的摇篮之称而倍受关注，也因为森林资源二类调查工作在林业生产、生态建设、资源保护等方面的重要意义受到普通重视。

__省开展第一次、第二次森林资源二类调查时，省、市、区（县）财政下拨资金，乡（镇、街或公社）给予大力配合，调查人员也待遇优厚，调查工作倍受重视。然而，自从全面实行家庭承包经营后，开展二类调查工作就困难重重。__省本应1995年开展的第三次森林资源二类调查工作，被迫推迟到1999年才进行，所需人、财、物也全部由各级林业部门承担。__省第四次森林资源二类调起工作于20__年初开始部署，到20__年春还未启动，与同期开始部暑的全国第2次土地详查工作形成鲜明对照（全国第2次土地详查由国务院统一组织部署，国土资源部制定具体方案，各级财政预算开支，县级国土资源管理部门组织实施，全部工作由专业调查队伍负责完成）。森林资源二类调查全部是林业部门在安排，部署并承担，无人、财、物保证，各级政府一般只下发一个文件（或通知）要求下级政府（或村委会）给予支持，致使调查工作很难按时启动，更不用说按期完成了。即便是先期开始的武汉市，全部工作经费、人员等都由市及各区林业主管部门负责，市财政基本无拨款，各区则视林业局工作力度，及区财政状况给予一定资金补贴，严重影响工作进度，到现在只完成了外业调查，下步如何开展，没人知道。可以说到今天森林资源二类调查遭遇到了前所未有的困难。工作量大、组织困难是原因之一，更重要的是各级政府基本不参与。为什么各级政府如此轻视森林资源二类调查，而重视土地详查，则只能从自身找原因了。我个人认为现在森林资源二类调查工作难以开展是由《森林法》、《森林法实施条例》以及《森林资源规划设计调查林木规程》等对森林资源二类调查的法律定位及技术规定造成的，具体可归纳为以下四个问题：

一是小班区划的不确定性造成调查成果不连续，利用价值降低。

按照《森林资源二类调查技术规程》的规定，小班是森林经营的最小单位，也是进行资源调查统计的基本单位。区划小班也就成为了每次森林资源二类调查的最重要工作之一。《技术规程》规定小班区划的条件有十个，分别为权属、森林类别及林种、生态公益林事权与保护等级、林业工程类别、地类、起源、优势树种、龄级、随闭度、立地类型等，按照这些条件在实行农村家庭承包经营（特别是集体林权制度改革后，在武汉市这样的少林地区表现最为突出），林分因子变化十分频繁，十年内，速生丰产林都能够完成一轮或一轮以上的轮伐，按照上述因子区划的小班界线每次调查都有很大变化（特别是速生丰产林）。另外由于实行家庭承包经营、林权改革，林地权属按国有、集体、个体等标准划分已无任何意义，村集体林地可以承包给全村所有的农户经营管理，村集体对其经营活动则没有任何约束（唯一一条是不改变林地性质），原为一个小班的林地，因承包经营或林改或者承包经营到期，会出现的多种经营品种，经营模式，再次调查时应该分别区划成为不同的小班，实际上由谁承包经营林地（拥有林地使用权），成为了决定小班区划界线的最重要因素，而《技术规程》对此没有任何规定，由此造成了的小班区划每次调查，每次都不同，使得森林资源二类调查成果，最多只能用十年，甚至有不到五年资源数据就发生很大变化的情况，而且资源数据缺乏连续性，利用价值大打折扣。由此给人的印象就成了森林资源二类调查就是为了查清森林资源状况，核实前几年当地政府林业发展成果的行为，林业部门也只是为了调查资源状况而组织调查，失出了其应有的价值，从而造成各级政府对森林资源二类调视程度不断下降。

二是调查成果的不完整性不能引起政府重视。

开展森林资源二类调查的目的。一是查清现有森林资源状况；二是制定林业长远规划；三是制定林资源经营方案。__省历次开展森林资源二类调查制定的《技术规程》（包括《国家林业局森林资源规划设计调查技术规程》），都只强调如何查清森林资源，对制定林业长期发展规划和制定森林经营方案等工作并没有作明确的规定，检查验收也未作为验收要件。因此，造成了森林资源二类调查成果的不完整。虽然，__省第三次森林资源二类调查（1999年）之后，又相继开展了森林分类区划界定和森林分类经营工作，对二类调查成果作了补充，其主要目的也只是为开展森林生态效益补偿工作作准备，也没有全面达到森林资源二类调查的目的。由此，更进一步显现出了森林资源二类调查工作的局限性，使人们更加有理由认为，森林资源调查就是查清森林资源的数量和质量，没有太多的现实意义，林业部门也只是在为调查而调查。

三是森林资源调查的法律地位模糊政府无法重视。

《森林法》第十四条规定：“各级林业主管部门负责组织森林资源清查，建立资源档案制度，掌握资源变化情况”。由此可以看出森林资源清查本就是各级林业主管部门的事，而不是政府的事，如何要求各级政府来重视此事呢？或许有人会说这里所说的森林资源清查是指一类调查即森林资源连续清查，但是《森林法》全篇都没有对二类调查（规划设计调查）作具体规定。或者有人说森林法第十六条的规定“各级人民政府应当制定林业长远规划，国有林业企事业单位和自然保护区，应当根据林业长远规划，编制经营方报上级主管部门批准后实行。林业主管部门应当指导农村集体经济组织和国有的农场、牧场、工矿企业等单位编制森林经营方案”。而森林资源二类调查就是为制定林业长远规划和编制

森林经营方案服务的，所以森林资源二类调查应该由各级政府负责。但是，林业发展长远规划及森林经营方案的法律地位也是不明确的。《森林法》第十六条规定“各级人民政府应当制定林业长远规划”，既没有规定林业长期规划有何作用，也没有说林业长远规划的法律地位，只是政府应当制定而已。《森林法实施条例》第十二条规定了林业长远规划应遵循的原则，其中第三项规定“林业长远规划要与土地利用总体规划、水土保持规划、城市规划、村庄和集镇规划相协调”，第十四条第二项规定“地方各级林业长远规划，由县级以上林业主管部门会同其它相关部门编制，报本级人民政府批准后施行”，由此可以看出，林业长远规划即不是强制性规划，其编制工作应由县级林业主管部门负责，不仅需要其它部门支持，还应与土地利用总体规划等相协调。由于土地利用总体规划中已经划定了林业用地的规划规范，因此对于各级政府和土地部门而言，林业长远规划也就是可有可无的了。充其量也就是在土地利用总体规划划定的林地范围作出具体的经营利用方案。而为编制林业长远规划以及森林经营方案服务的森林资源二类调查在法律上就更没有什么地位了。

但是，《土地管理法》不仅规定了土地利用总体规划的规划原则，而且规定了批准办法、调整办法、作用及违反责任，其强制性可见一斑。他对其它行业产生的影响，对经济建设的限制性作用，十分明显，不由各级政府不对土地详查工作给予重视，增加财政投入，森林资源二类调查自然就不能与其同日而语了。

四是调查成果利用难缺乏可操作性。

森林资源二类调查成果应该包括各地的森林资源数据资料，林业发展规划和森林经营方案。__省历次森林资源二类调查对森林资源数据统计工作每次都有所提高，第三次森林资源二类调查资源数据统计实现了计算机汇总。但对发展规划和森林经营方案编制并未要求完成。即使完成了上述两项成果在现阶段的条件下，其使用的可操作性也存在很大疑问。首先是林业发展规划和森林经营方案并无强制性。在实行林地家庭承包经营的条件下，林农都有自主经营权，他们有自主经营任何林产品的权利（主要指商品林）。他们有权自己选择经营的品种、经营模式，林业部门编制的经营方案对他们有利时，他们可以执行，不利时完全可以自行其是。对于区划为生态公益林的林地，虽然可以实行强制性保护，但由于目前实行生态效益补偿的林地范围有限而且补偿标准很低，存在有剥夺林农利益之嫌，与《物权法》之间存在有相矛盾的地方。而且国家重点生态公益林区划管理办法规定：“界定为生态公益林，必须实行自愿的原则。一旦林农认识到界定为生态公益林侵害了他们的经济利用而要求退出“生态效益补偿”范围，将其林地作为商品林经营，将很难处理，要么提高生态效益补偿标准，这在现实条件下很难实现，也难以达到生态效益应有补偿的标准；要么准许其自由经营，要求他们按照生态公益林标准进行经营管理就可能成为空话。因此我们有理认为、实行家庭承包经营后，编制森林经营方案已经失出了应有的价值。而且《森林法》也只规定“林业主管部门应当指导农村集体经济组织和国有的农场、牧场、工矿企业等单位编制经营方案”。（与《森林法实施条例》第十一条第二款的规定明显不同）。因此，也导致林农对森林资源二类调查的积极性不高，从另一个方面，造成森林资源二类调查越来越难以进行。

有鉴于森林资源二类调查本身存在上述问题，要确解森林资源二类调查越来越难的难题，必须使各级政府重视森林资源二类调查，林农支持森林资源二类调查，我个人认为可以从以下几个方面着手加以解决：

首先，必须通过立法（修改《森林法》及其实施条例）明确林业长远规划的法律地位，要将生态环境保护和生态安全作为林业长远规划的重要内容，并按此标准确定国家和各地必须达到的森林覆盖率、林地面积、生态公益林所占比例等指标。其中对生态公益林的保护标准应与基本农田的保护标准相一致，确定全国及各地必须确保的底线。以法律形式确定森林资源规划设计调查（即二类调查）作为全国森林资源监测和生态环境监测手段的法定地位，将检验全国及各地“生态环境保护规划”执行情况、效果评定作为森林资源二类调查的重要任务。农村集体经济组织所有的商品林林地的经营管理，包括其经营方案编制，只能由各级政府林业主管部门加以引导自主进行，赋予广大林农自由经营商品林的权利，不应作强制规定，重点突出林业的生态地位。

第二，对《森林资源二类调查技术规程》进行调整，将林权调查作为二类调查的最重要内容，在查清林权的基础上掌握森林资源数据。

我们知道森林的各林分因子是不断变化的，在通过林权制度改革、林地确权发证等工作后，林地所有权、林地使用权可以保持相对稳定，即使有变化也能通过办理林权变更登记加以明确。用林地权属界线作为区划小班界线的主要因子能相对稳定小班界线，避免因小班界线的不确定性造成资源调查成果的不连续和利用困难。通过按林权区划小班界线也能方便森林经营方案编制，以及森林经营方案的施行。按林地权属区划小班界线，不仅可以落实到地形图上，在实地中也有明确的界线，避免了调查成果成为空中楼阁。以林权为基础的森林资源二类调查，由于涉及到农户的切身利益，也为保护他们的合法权益打下了基础，能引起林农的重视并得到他们的支持。

第三，最终目标是以森林资源监测体系，逐步取代森林资源二类调查，克服二类调查面临的困境

目前，地理信息系统和遥感技术已经得到普通应用。利用地理信息系统结合林权调查，建立森林资源档案也有了实现的可能。在此基础上利用卫星遥感影像，建立卫星影像标志库，通过影像判读，实地检验，结合林权档案（林地地籍资料），以生产统计资料作参考，基本可以实现森林资源数据资料每年一更新：即便是按照《二类调查技术规程》的规定每十年集中进行一次更新，也能比现在开展的森林资源二类调查工作提供更准确的森林资源数据，也便于编制、执行森林经营方案，最重要的是可以保证档案资料的完整性和连续性，为林业规划编制、森林资源管理，提供更可靠的资料。