澳大利亚养老金改革对我国的启示

【摘要】在人口老龄化的背景下，由国家负担的养老模式，给澳大利亚财政带来了巨大负担。从20世纪90年代初起，其进行了一系列改革，并逐渐形成了“三支柱”的养老金制度模式。文章介绍了澳大利亚养老金改革的过程，分析了取得的成果，并结合我国养老保险制度的具体情况提出一些改革建议。

【关键词】澳大利亚；养老金体系；三支柱；企业年金

【中图分类号】F270 【文献标识码】A 【文章编号】1002-736X（2012）07-0122-03

由于人口老龄化，澳大利亚旧的养老金体系弊端凸显，为了解决这些矛盾，自20世纪90代初，进行了一系列改革。经过几十年的发展历程，其养老金制度的改革基本上是成功的，明确了国家、企业、个人的责任，分散了退休风险，为澳大利亚的经济发展带来了活力。

一、澳大利亚养老金改革的背景

（一）国家财政压力大

20世纪80年代以前，澳大利亚实行福利型的养老保险制度，这种制度意味着正在工作的人要缴纳足够的养老金供养退休者。但随着老年人口逐渐增长，交养老金的人减少，领养老金的人增加，这种覆盖面窄、现收现付制、筹资渠道单一的养老保险模式缺陷凸显，使政府财政压力增大。

（二）收入分配不公平。

澳大利亚20世纪80年代以前的养老金只覆盖全部人口的45%，养老金制度的建立主要集中在城市和国有部门。所以，处于社会底层和低收入人群，在本来工资水平和社会保障就处于劣势的情况下，没有机会通过加入国家养老体系来提高自己退休后的生活待遇水平，进而导致收入分配不公现象进一步扩大。

（三）人口老龄化日益严重

20世纪80年代以来，人口老龄化和移民增加给澳大利亚的养老金支付带来了压力。目前，一个养老金领取者由六个纳税人供养。而澳大利亚人口预计将从1900万（2000年）增加到2370万（2030年），届时一个养老金领取者只有三个纳税人负担。

二、澳大利亚养老金改革历程

澳大利亚养老金发展的历史沿革主要经历了三个阶段：由单一福利到多层次较完善的保障；由覆盖面窄到广覆盖；由不透明到高度透明。

（一）1983年以前的养老金制度

1983年以前的养老金的主要来源是政府提供的社会保障养老金，这一阶段的养老金是单一性的，完全由政府包揽。养老金制度规定澳大利亚居民达到55岁退休年龄时即可获得一次利收入。1986--1992年这一年龄被提高到58岁。

1983年，澳大利亚工会和政府劳动行政管理部门达成一项协议，要求所有企业雇主上缴雇员工资的3%作为养老金提留，企业年金就此建立。因企业年金是澳政府年金之外建立的养老保险金，故称其为“超年金”（Superannua-tion）。当时的超年金属于自愿性质，因而只有40%的雇员参加。

（二）1992年的养老金改革

从1992年起开始强制实行超年金。缴费水平也从3%增长到2002年7月的9%。1994年颁布了《超年金监管条例》（SIS），以加强对超年金的管理，强制雇主加入该计划，不缴费者将受到严厉的税收处罚。它和信托法、超年金保证法、税法及社会保障法一起，组成对整个超年金制度进行监督和管理的严密法规体系。超年金由政府委托基金经理、保险公司和咨询公司等进行运营。

为了对超年金实行监督管理，1998年澳大利亚政府专门成立了审慎监管局（APRA）。由政府授权其对银行、保险公司等金融企业进行监督。正因如此，超年金发展很快，覆盖面从1983年全劳动力的40%迅速增加到20世纪90年代中期的90%。

同时，澳大利亚政府鼓励个人自愿储蓄投资养老保险。从1997年开始，澳大利亚政府对向保险公司购买商业性养老金的人给予税收减免优惠，即每年保险费在3000澳元以内的部分免征个人所得说，3000澳元以上的部分按原税率的25%纳税。据资料显示，有三分之一年龄在15～64之间的雇员有自愿性养老金储蓄。这就初步形成了政府年金、超年金计划和个人自愿储蓄保险三结合的养老保险制度。

（三）2007年及以后的养老金制度

目前，新的养老金制度规定，凡年满61周岁的女性居民（2014年将提高到65岁）和年满65周岁的男性居民只要通过财产审查，即可以领取由政府部门发放的最低养老金。养老金为当地平均周薪的25%，并随物价指数进行调整，其资金来源于税收。估计到2050年，领取全额养老金的老人比重将因超年金的因素下降到1/3左右。这不仅能大大减轻人口老龄化对政府财政的压力，还可将政府养老金发给最需要的穷人，对居民收入起到再分配作用，有利于整个社会的公平和稳定。在2010-201 1联邦预算中政府提出，超年金的比率从9%增加到12%，年龄限制也从2013年7月开始提高到70-75岁。据最新估计，到2022年，超年金累积资金将达到4.99万亿澳元。超年金计划的确立，使澳大利亚养老金的来源发生了根本性转变。

通过以上改革，澳大利亚养老金制度已从政府包办转变为政府提供的基本养老金、超年金和个人储蓄养老“三支柱”式养老金体系。

第一支柱：政府提供的基本养老金（The Age Pension）。资金来源于税收，由政府财政支付。该支柱是该国传统养老保险制度的延续，其职能是为劳动者提供最基本的老年生活保障。最早领取年龄在55至60岁之间。

第二支柱：强制的超年金（Manda-tory superannuation contribution）。超年金计划采用完全积累方式，积累基金由澳大利亚证券与投资委员会（ASIC）认定的信托机构管理，由专业公司负责投资营运和保值增值。超年金领取标准依个人账户积累额计算，可一次性或按月领取，积累35至40年，预计替代率约为40%。政府采用优惠税收政策鼓励按月领取。

第三支柱：个人储蓄养老，在澳大利亚称为自愿储蓄（Voluntary super-annuation contribution）。其职能是满足个人对退休养老的特殊安排。资金既包括雇主、雇员自愿缴纳额外的超年金，也包括其他储蓄。

三、澳大利亚养老金改革的评价

（一）改变了养老金筹集、支付方式，降低政府财政压力

过去由政府提供的养老保险金完全靠国家税收筹集资金，直接由政府预算支付。实行超年金计划，改变了养老保险基金的筹集、支付办法，大大减轻了财政负担。政府只维持较低水平的退休替代率（即养老金和退休之前工资之比），而在此之上的待遇由个人账户来弥补，它为养老保险提供了稳健可靠的资金支持。

（二）养老由政府责任转向社会责任

过去的养老金制度更多的体现了政府责任，而转为“三支柱”模式后，养老金更多的体现了社会责任，特别是增大了个人责任。采用个人账户、税收优惠、鼓励投资等措施，把养老保险从单纯的政府责任逐步转向社会责任，大大增加了个人对自己老年保障的关注。

（三）提高国民（个人）储蓄率

澳大利亚长期实行高税收、高福利的社会经济政策，人们没有储蓄的习惯。工资收入除纳税外，几乎全部用于即时消费，甚至超前消费。实行超年金计划，实际上是强制人们为未来储蓄，为了吸引雇主和个人加入超年金计划，并自愿参加个人储蓄养老保险，澳大利亚政府除进行立法强制，还采取了一系列投资和税收优惠政策，例如：雇主为雇员缴纳养老保险费的应纳税率、计入个人账户的基金应纳税率和从超年金账户领取养老金时的收入税税率都由30%减为15%。

（四）改善养老金投资收益，稳定金融市场

由专业金融机构管理养老保险基金投资，扩大养老保险基金投资渠道。截止2010年6月养老金投资回报率为10%～18%，受强劲投资回报率的支持，2010财年澳大利亚养老金储蓄达到历史新高，全国总的养老金资产增长约14%。养老金积累的市场化运作，促进金融市场的发展，加快了金融产品创新，养老金在稳定金融市场方面，有着不可替代的作用。

四、澳大利亚养老金改革对我国的借鉴意义和建议

我国城镇职工实行社会统筹与个人账户相结合的公共养老金保险制度，即“统账结合”模式的养老金制度。在这一模式下，缴费分别存入社会统筹基金账户和个人账户中。社会统筹基金账户是指养老保险费在统一的大账户中进行管理和使用，这可以起到调节不同收入水平再分配的作用，促进公平。个人账户可以刺激个人缴费，适合各种投资渠道进行的保值增值服务。

参保人退休后能够取到的基本养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分组成，基础账户养老金由统筹账户支付，个人账户养老金由个人账户积累的资金进行支付。“统账结合”模式结合了现收现付制和基金积累制两者的特点。由于个人账户和社会统筹账户实行混账管理，在统筹账户没有足够的资金支付当期的养老金时，便出现了对个人账户资金的挪用，导致个人账户长期空账运行。另外，我国欠缴费的情况严重，并且缴费水平仍较低等，这些都是造成养老保险产生巨大空账的主要原因。个人账户的“空账”运行使财政的不可持续性依然存在。另外，在由现收现付制向“统账结合”模式的转变过程中，已退休职工的养老金仍由当前在职职工缴纳的费用来支付，新加入养老保险的职工退休后的养老金按照新的制度发放，那么，新模式便面临着一个问题，由谁来支付即将退休的职工的养老金，即转轨成本。为了解决这些矛盾，借鉴澳大利亚的改革经验，建议从以下几方面进行改革。

（一）坚持“三支柱”的养老金制度改革模式

虽然我国养老保险制度已逐渐与“三个支柱”养老金制度接轨，但我国实行的“统账结合”的养老保险制度与澳大利亚养老保险还有着明显的区别。为了顺利过渡到“三支柱”的养老金模式，应加快基金积累形式养老金的发展，把我国目前的个人账户和企业年金合二为一，使其成为真正意义上的强制性养老金。为参保人建立个人账户，缴纳的养老金计入个人账户，这实质上是一种强制储蓄，并把积累基金进行市场化投资运营。退休后能够领取的养老金水平由个人养老金账户的积累额和投资后增值的总额所决定。

（二）实行养老金名义账户解决转轨成本

澳大利亚在由原来的现收现付制向基金积累制转变的过程中，同样面临着转轨成本的问题。结合我国实际情况，名义账户制是比较理想的过渡方案。名义账户只是作为一个记账单位，作为账户所有人能够获得的养老金权益的一种记录和凭证，不需要有相对应的资金。名义账户制能够很好地解决转轨成本的问题，因为当期收取的养老金能够用于支付当期的养老金支出，减轻了养老金的支付压力。另外，通过政府补贴和其他政策的配合，使得名义账户逐渐有所积累，并在一个较长的时期内逐渐消化转轨成本，做实个人账户，实现从现收现付制向基金积累制的平稳顺利转变。

（三）以渐进方式逐步提高退休年龄

我国目前男60岁、女干部55岁、女职工50岁的退休制度是在新中国成立初期规定的。过早的退休，一方面降低了缴费人数，减少了养老保险体制的收入，同时也增加了养老金的支出。因此，应以渐进方式逐步提高退休年龄，延后职工退休时间，不仅减少当前养老金支付的压力，同时作为在职职工还需要缴纳养老保险费，可以扩大养老保险基金的来源。

（四）大力发展企业年金，进一步提高退休人员的收入水平

企业年金是我国养老保险体制中的年轻身影，它起源于1991年。近几年来，企业年金与养老保险相互促进发展，使得企业年金的覆盖率有大幅增加。企业年金，又称“第二养老金”，是指企业在参加基本养老保险的基础上，根据自身经济状况建立的补充性养老保险，由企业和员工共同缴费构成，旨在为企业职工提供一定程度的退休收入保障。而企业年金基金由企业缴费、职工个人缴费和企业年金基金投资运营收益三部分组成。企业为职工提供的年金，可由企业按年、按季或按月缴纳。职工个人缴纳的费用，由企业代扣。职工达到国家法定退休年龄并办理退休手续后，可以一次或分年逐月领取企业年金个人账户储存额。企业年金制既能大幅提高退休人员的养老金水平，又能减轻国家的财政负担。

城镇职工基本养老保险是强制性的，任何企业都必须参加，具有公共产品的性质。但企业年金却是自愿的，有条件的企业才能建立，具有私人产品的性质，在企业内部人力资源战略中是具有激励机制的福利手段。