制约银行业监管机构延伸调查权行使效能的因素及建议

时间:2022-10-14 04:48:11

制约银行业监管机构延伸调查权行使效能的因素及建议

【摘要】为了有效解决银行监管覆盖面有限导致监管成效受限的问题,新修订的《银监法》赋予了银行业监管机构对于涉嫌违法事项有关的单位和个人进行调查的权力,即延伸调查权。延伸调查权对于及时发现和查处银行违法案件,防范银行业风险和保持银行业稳定发挥了积极作用,成为监管机构实施有效监管的强硬“牙齿”,但在行使过程中由于受制于内外部多重因素影响,效能发挥受到一定影响,亟待进一步规范完善。

【关键词】银行监管;延伸调查权;制约;规范

2006年新修订的《中华人民共和国银行业监督管理法》建立了银行业监督管理机构对与银行业金融机构涉嫌违法事项有关的单位和个人调查的权利,即延伸调查权。通过近几年的实践看,该权利的行使对银行业监管机构调查违法案件提供了制度保证,起到了一定的帮助作用,但由于受到内外部多重因素制约,影响了效能发挥,本文旨在针对制约因素,进一步探索规范完善延伸调查权的的对策。

一、延伸调查权行使带来的成效

(一)检查结果的客观公正性得以保证

当前我国信用体系不够健全、银行业内控水平和治理能力还有待提高、恶意逃废银行债务等现象时有发生,监管机构仅依据银行业金融机构本身的资料和信息,对其许多违法行为不能深入、全面了解和掌握,对其违法性质难以准确定性并予以查处,涉及到企业的问题只能通过私人关系等非正常手段进行调查,导致证据法律效力有限,即严重影响现场检查工作有效性的提高,同时也不利于监管机构职责的充分发挥。在现场检查中充分运用相关调查权这一有效手段,深入企业,开展调查和取证,通过对银行和企业两方面资料信息的对比、分析,客观、公正地揭示了银行和企业存在的风险隐患,同时也从法律上保证了证据收集的合法性和有效性。

(二)侧面风险评价的附加值得以体现

通过延伸调查权的行使,即查清了企业的违规和风险隐患,同时也从侧面揭示了银行业金融机构内控管理水平、经营管理能力、信贷管理状况和风险管理能力等情况,为监管机构合理评价银行业金融机构风险管控能力提供了重要依据。

(三)监管措施确定的合理性得以提高

现场检查作为监管机构实施有效监管的三大监管手段之一,最重要的效能不在于查处风险隐患和违规问题,而是依据风险和问题采取有效措施防范、化解风险和整改违规问题。行使延伸调查权,将监管触角渗透到与现场检查问题相关的企业或个人,有利于及时发现和查处银行违法案件,避免风险蔓延,为更有针对性地对银行业金融机构实施监管创造了条件,进一步提高了监管措施的针对性、合理性和科学性,有效地防范和化解了潜在风险。

二、延伸调查权行使的内外部制约因素

(一)认识存在误区

一是将延伸调查权等同于监督检查权。首先,适用对象不同,延伸调查权的对象是银行业金融机构以外的企业和个人,监督检查权的对象是银行业金融机构。其次,惩戒措施不同。在实施延伸调查权过程中,对于企业和个人的不配合行为,监管机构无权直接予以处罚,只能移送公安司法机关给予治安处罚或追究刑事责任,而在实施监督检查时,监管机构有权直接予以处罚。二是将延伸调查权简单视为核实检查权。延伸调查权是在发现涉嫌违法线索后开展的对涉嫌违法事项的相关单位和个人实施的调查,由于在实际操作中,检查人员对涉嫌违法事项尚无法准确界定,基本上采取简单处理的方法,对于需要核实的所有事项均予以延伸调查。三是延伸调查权适用对象范围被扩大。认为可以对与金融机构有关的所有单位和个人进行调查,比如可以运用相关延伸调查权到工商、税务等机关核实机构准入登记和盈亏真实性等情况;认为所有可能知情的人都可作为调查的对象。

(二)技能经验不足

延伸调查权赋予监管机构后,检查对象由银行业金融机构及其人员延伸至社会各层面,检查人员需要多方知识储备,必须熟知《会计准则》、《企业财务通则》、各行各业的会计制度、《治安管理处罚条例》、《刑法》等才能有效发挥延伸调查权的效能。而目前银监会系统尚未开展此类专题培训,也未引进相关专业人才,检查人员实施延伸调查的技能不足、经验不多,一旦在行使过程中存在瑕疵甚至缺陷,不仅影响了监管机构形象,而且也很有可能与被查机构发生纠纷,甚至引起行政复议或诉讼。

(三)配套制度不完善

目前银监会尚未制定行使延伸调查权的配套制度和措施,对权力的行使没有做出明确的要求和规范。一是修订后的《银监法》只对延伸调查权作了原则性授权,即对银行业金融机构检查时,可对与涉嫌违法事项有关的单位和个人采取相关调查措施,但对延伸调查权行使的具体情形、涉嫌违法事项的具体内涵、违规行使延伸调查权如何追究责任、延伸调查权在行使过程中何种行为、何种程度需移交公安机关、需履行何种程序、异地调查合作如何实施等具体问题尚未出台相关详细规定和解释。二是虽然部分地区的监管机构也依据《银监法》制定了相关的延伸调查权实施办法或细则,但由于制定的规范性文件法律位阶较低,严肃性和权威性大打折扣,影响了相关延伸调查权的有效使用。

(四)授权范围过窄

修订后的《银监法》第四十二条规定:可以对与涉嫌违法事项有关的单位和个人采取询问权、文件资料查阅复制权和事先登记保存权。我国《证券法》中关于延伸调查权范围的规定则远超过《银监法》中延伸调查权的范围,除行使与银行业监管机构相同的对单位和个人相关延伸调查权外,还可对涉嫌违规资金行使冻结权、查封权,限制被调查当事人的交易权力等;美国货币监理署作为联邦主要的银行监管机构,有权向客户发出传票,要求银行客户提供相关资料,并进行面谈,同时有权对银行关联方、提供中介服务的主体进行调查和处罚;英国金融服务管理局对于不按要求提供信息和材料的当事人,可以申请法院签发令状强制获取相关信息和资料,调查人员可向法庭,法庭可对其判处监禁和罚金;马来西亚中央银行不仅有调查权,而且可以搜查、拘留相关人员。监管机构延伸调查权实施范围仅局限于相关的文件资料,而对涉嫌的违规资金及调查当事人的相关权利未能加以约束,一方面无法及时采取有效措施纠正违法问题,弱化了防范风险、降低损失的效果;另一方面影响了检查人员行使相关延伸调查权的积极性和主动性。

(五)配合性不强

银监会成立于2003年4月,至今也才有8年的时间,与工商、税务、质监、证监、保监等监管机构相比,存续的时间较短,社会各界对银监会及其派出机构的职能认知度不足,对与诸如延伸调查权这类专业术语,更是知之更少。在具体实施延伸调查权过程中,被查机构出于自身利益的保护,大多存有抵触情绪,能主动配合接受检查较少,多以有关人员出差、有病等原因推托不予配合。同时,检查人员也缺乏有效的措施要求企业协助配合,虽然《银监法》规定:阻碍银行业监督管理机构工作人员依法执行检查、调查职务的,由公安机关依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。但对提请给予治安管理处罚的具体实施条件及流程尚缺乏明确规定,实践操作性不强,大大影响了延伸调查权行使效果。

三、规范延伸调查权行使的几点建议

(一)完善配套制度建设,提高权威性和有效性

一是制定实施细则,明确操作规程。建议银监会根据《银监法》等有关法律法规,尽快制定行使延伸调查权的操作规程和实施细则,对银行业监管机构依法行使延伸调查权提出规范要求,明确规定调查程序、调查文本格式、取证规则及手续、惩戒权限及流程、异地延伸调查权规定等事项,即提高了法律位阶,又使相关调查行为有章可循,确保执法的严肃性和权威性。二是进一步明确各级政府及职能部门和公安司法部门支持、配合监管机构依法行使延伸调查权的权利、义务和责任,对案件移送、受理、查处等具体问题做出规范安排。三是扩大延伸调查权范围,适当增加对违规资金的冻结和查封权、对被查当事人的处罚权、限制被调查当事人的经营权以及申请法院强制获取相关信息、资料的权力,进一步提高延伸调查权行使的有效性。四是建立健全行使延伸调查权岗位责任制和履职问责制度,明确规定各监管部门及其工作人员依法行使延伸调查权的职责、权限和程序,激励监管部门及其工作人员做到有法必依、执法必严、违法必究,严肃查处、等不作为或乱作为行为。

(二)加强宣传引导,提高公众知晓度和支持度

首先,各级普法部门应尽快将修改后的《银监法》纳入普法计划,组织协调本辖区监管机构和相关职能部门,加大宣传普及力度,提高社会各界对《银监法》的了解和掌握,积极支持银行业监管机构依法行使相关调查权。其次,建议银监会建立自上而下的宣传机制,通过新闻媒体、金融知识下乡活动、组织公共教育服务日活动、在银行网点防止宣传资料等方式,加大对《银监法》等相关知识的对外宣传力度,提高社会公众知晓度。二是在运用延伸调查权时,应注重与被调查人沟通,争取被调查人的理解和配合,在遇到拒不配合或阻碍相关调查情况时,监管机构应积极搜集证据,依靠法律规定的途径,及时移送公安机关处理。

(三)恰当行使延伸调查权,提高合法性和效率性

一是义务主体合法。延伸调查权的义务主体是指与银行业金融机构涉嫌违法事项有关的单位和个人,必须严格限制在与银行业金融机构业务关联紧密的民事主体(如银行业金融机构的客户、股东、实际控制人等关联主体)和为银行业金融机构提品和服务的企业、市场中介机构和专业人士范围内。二是内容、目的合法。延伸调查的信息不能超出与银行业金融机构涉嫌违法事项有关的范围,必须采取法律规定的调查措施进行调查;对有关单位和个人的调查,不是针对有关单位和个人的行为进行检查,而是为了通过有关单位和个人查清银行业金融机构的问题而做的辅助调查。三是程序合法。实施延伸调查权须经设区的市一级以上监管机构负责人批准,调查人员不得少于两人,并要出示合法证件和调查通知书。四是工作方法恰当。重视做好开展调查前的相关工作,了解被查单位的工作程序和要求;明确调查工作的方向和重点,在调查中要注意收集典型,找到能印证问题的事实和证据材料,对同类性质的问题,只需找到一至两个事实和证据材料即可,不必要进行逐一调查;有条件的还进行同步录音,提高调查笔录的信服力。

(四)加强检查人员素质教育,提高科学性和专业性

一是加强对延伸调查权内涵和技能培训。通过培训班、情景模拟教学、工作交流、以会代训等方式,进行多层次的、有针对性的、强制与自主相结合的培训,除进一步强化检查人员专业性检查技能外,有针对性地增强被调查对象所涉及行业或领域专业知识储备,保证延伸调查权科学、有效使用。二是加大对延伸调查权行使情况的分析研究力度,不断总结和积累依法行使延伸调查权的经验,并据以编撰案例分析及相关调查业务教材,组织检查人员认真学习掌握,不断增强延伸调查权的感性认识和理性认识,成为科学、正确运用延伸调查手段的行家。

参考文献

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[2]杨利华.银行业监管机构相关调查权的法律控制[OL].法学教育网站,lega.省略,2010.12.

[3]苏金凤,李梦月.相关调查权在银行监管中的难点[J].中国金融,2011(6).

作者简介:汤雁,女,现供职于中国银行业监管管理委员会扬州监管分局。

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