税收管理与社会管理论文

2019-10-14 版权声明 举报文章

税收管理与社会管理论文

一、拓展社会权利是现代社会管理的出发点

一般地,现代社会管理的根本任务和出发点就在于:不断拓展公民的社会权利和应得权利,促进和深化社会的公平正义,使每个人都有充分的自由和权利过上他们认为适宜的那种生活。社会权利是一种与生俱来的个人权利,按照美国公民理论家托马斯•亚诺斯基的观点,社会权利主要由四项权利构成:能力权利、机会权利、分配权利和补偿权利[2]。《经济、社会、文化权利国际公约》则规定,社会权利包括社会保障权利、维持基本社会水准的权利,以及免于饥饿的权利、医疗和健康的权利、受教育的权利[3]。当然,社会权利的理论认识和政策实践本身经历了一个逐渐发展和成熟的过程。从理论上说,社会权利概念最早是托马斯•马歇尔在《公民权与社会阶层》中提出的,他将英国17世纪以来的公民权发展归纳为三类权利:公民基本权利、政治权利与社会权利。其中,社会权利是指“从少量的经济福利与保障权利到分享社会发展成果,以及拥有按照当时社会普遍生活标准的文明生活的权利”,与此紧密联系的机构是教育系统和社会服务机构。马歇尔之所以提出社会权利概念主要源于两方面:一是他对英国社会正酝酿着的重大改革的敏锐观察,二是他对社会公平问题的关注。为此,马歇尔通过提出社会权利概念并将社会权利纳入公民权序列中,创造性地将公民身份与福利资格等同起来,并把这一以公民身份为基础的福利资格,也即公民社会权利作为调整市场经济条件下社会不公正的首要手段。后来,波兰尼和艾斯平-安德森等人对社会权利做了进一步的发展。例如,波兰尼从国家、市场和社会三维视角探讨社会权利获取的合理性,他认为,真正的市场社会需要国家在管理市场方面发挥积极功能,并且这种角色要求政治决策。艾斯平-安德森则认为,社会权利界是一种“去商品化”的容纳能力,其衡量标准应是人们不依赖于纯市场力量去制定他们生活标准的程度[5]。

这样,“非商品化”就成为研究社会权利与福利国家之间的一个桥梁,并使二者有机地联系起来。从实践上看,1601年英国伊丽莎白时代就制定了《济贫法》,从而成为进入工业革命时代门槛之时对人类社会安全需求的第一个回应;19世纪末德国俾斯麦创设的社会福利法则为现代社会保障制度的建立奠定了基础。以公民资格与公民社会权利概念主导的福利政策主要是在“二战”以后才出现和逐渐发展的,此时,社会的“去商品化”努力被吸收到福利国家体制概念,实现社会权利成为市场经济社会中维护社会公正的重要途径。事实上,社会成员对自身权利的争取本身经历了一个发展过程:18世纪争取的是“公民权利”,19世纪主要集中在“政治权利”或曰“经济权利”上,进入20世纪才主要表现在“社会权利”方面。所谓公民福利资格,是指决定一个共同体中的成员是否享有以及享有多少由共同体提供的福利支持,这个共同体可以是家庭、宗教、宗教组织、同业工会和国家等。不同的共同体有不同类型的身份认同机制,如血缘、信仰、职业、公民身份等;具体到福利资格,它或者是基于身份认同,或者是基于一定的权利义务关系。同时,福利资格中的“福利”,在不同历史条件下有着不同内涵,主要表现为国家在教育、健康、养老、失业、住房等几大方面的支持。随着最低生活保障制度的建立、义务教育学杂费减免政策的出台,以及社会保险覆盖面的扩大等等,公民社会权利在中国也取得了重要进展。在最低生活保障制度上,2007年农村最低生活保障制度的建立,意味着获取最低生活保障或社会救助是公民的一项基本权利,贫困是社会现象而不是个人原因造成的结果,因而所有处于贫困中的公民都有权利得到国家的支持。在教育方面,2006年新修订的《义务教育法》使得义务教育作为社会权利得到了立法和政府财政的保障,对于缩小城乡福利差距有着重要的积极意义。在社会保险覆盖面方面,城镇基本养老保险、城镇职工基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险的覆盖人数都有较大幅度的增长[6]。然而,社会权利的拓展也受到了相当的限制,事实上,社会保障的市场化、社会化改革使个人购买力成为满足福利需要的主要来源,从而出现了上学难、看病难、买房难等问题,尤其是社会权利理应属于全体社会成员,所有公民“拥有普遍性的福利资格及其相应的义务”。这一普遍性的福利资格意味着,除了必要的收入审查之外,不涉及任何其他标准,如性别、种族、宗教等,从而将权利平等进一步扩展。但是,迄今为止,身份仍然是国内公民获得社会权利的主要依据。例如,从最低生活保障权方面,以属地原则为管理基础的“低保制度”将一大批工作、居住在城市的非户籍人口排除在外;在义务教育方面,相当多的地方政府由于财力等原因仍然对一些非户籍学生进行限制。显然,户籍制度与地方化管理体制对中国社会基本社会权利的落实和拓展构成了重大挑战。在社会保险方面,非正式部门雇佣者、从事农业的农民,以及一些因为下岗、早退、失业等原因缴费不足的人被排斥在社会保险受益人之外。据2000年第五次中国人口普查数据估计,中国14岁以下的流动儿童达1980万人,其中,农村户籍儿童占74%,即1460万人;有关专家测算,他们的中位数年龄为7岁,据此推算,其中的义务教育学龄儿童约有800多万人。因此,拓展和深化公民权利应该成为当前社会管理的基本任务。

二、公共品供给是拓展社会权利的主要内容

拓展社会权利是现代社会管理的基本出发点,那么,怎样才能拓展社会权利呢?这就涉及社会权利的基本内容。一般地,公民社会权利需要通过社会性公共产品的供给才能得到确认和保障,受教育、享受基本的医疗服务和社会保障等构成了公民社会权利的主要内容。托马斯•马歇尔曾指出,社会权利指健康照料、居住、教育(不仅包括对特殊阶级或身份实施教育,还包括让每个个体和个性得以充分发展的教育机会,包括义务教育、中级教育和高等教育、职业培训、成人教育)和得体的收入。同时,社会权利是随着社会发展而在不断拓展的,如随着社会的进步和认知的提高,现代国家中免予匮乏和保障安全已经逐渐包含在社会基本权利的范畴之内。相应地,公共品的内涵也获得了不断扩大,就业机会、工作环境、医疗卫生、住房福利、社会保障等都被逐渐纳入公共品的范围。在很大程度上,保障公民享有应该享有的社会权利,就要不断优化社会性公共产品的供给,不断丰富社会性公共产品的供给内容,不断扩大社会性公共产品的供给范围,不断缩小社会性公共产品的供给差距。譬如,相对于“衣食行”而言,“住”被纳入基本社会权利范畴的时间就要晚得多;但是,就像人的生存权等权利一样,获得住房也已经越来越成为人类的基本社会权利。譬如,联合国文件《人权普遍宣言》第25条规定:“人人有权享有适于他自己和他家庭健康与福利的生活标准,包括食品、衣着、住房、医疗、必要的社会服务,以及在失业、疾病、残疾、年老或者其他自己无法控制的环境中缺乏生计情况下享有保障的权利。”这里我们也可以作一比较:尽管西方社会自启蒙运动始就把财产权视为人类最基本的权利,保障私有财产也成为社会稳定和发展的基本要求,但财产本身并非属于绝对的私人领域;相反,随着社会的发展以及对人权认知的提高,免于匮乏和保障安全的自由却变得越来越重要,使所有社会成员都能够免受贫困所苦而享受合理的生活水准越来越成为现代社会所崇尚的价值。所以,《经济、社会及文化权利国际公约》第11条规定:“本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准,包括足够的食物、衣着和住房。”

正因如此,现代社会已经有越来越多的国家将住房、教育和投票等列入个人基本权利,很多国家的政府都在尽可能地有限满足其国民的此类需求,即使现实情形还不具备满足所有人“住者有其屋”的条件,但很多执政者都将“住有所居”视为其基本理念。事实证明,只有坚持这种理念,人类社会才能不断接近“住有所居”和“住者有其屋”这一理想。否则,如果因为条件的不满足而放弃这种责任,或者将住房需求完全交付市场来配置,那么,必然会离“住有所居”和“住者有其屋”这一理想越来越远。正是由于市场体制往往不能满足社会的最低标准,也未能产生有效率的住房数量,因此,欧美各国及其各级政府都试图通过一系列公共政策来对住房进行干预,都将“保证每个家庭在自己财力范围内拥有一个体面的家”作为基本目标。例如,德国政府就把买得起房、租得起房视为人民的基本需求,将住宅与教育、医疗一起视为社会福利的一环,而不是把房地产视为推动经济成长的主要产业或税收的主要来源。同时,公共品供给又与民生问题联系在一起。从根本上说,民生问题就是权利问题,切实保障和改善民生也就是保障基本社会权利的重要内涵。为保障社会生产与再生产,与个人生存相关的基本物品应当得到保障,基本物品必须根据社会成员的集体理解同人的基本需要相称,而这些构成了社会福利的基本内容。具体而言,社会权利一般包括义务教育、针对儿童的家庭津贴、针对低收入群体的综合性社会救助以及保障性住房等。坚持保障和改善民生,加大民生投入,创新社会管理,既是发展经济的根本目的,也是促进经济平稳的需要。为此,现代社会管理应把更多的人力、财力、物力投入解决民生问题中,公共资源应向就业、社会保障、教育、医疗、保障性住房等公共服务领域倾斜。同时,由于人类社会本身就存在各种自然的不平等,包括能力的不平等和福利的不平等。而根据现代平等主义观点,人们不应该因自己的无过错而生活得比其他人差。因此,现代社会管理要推进教育、医疗、社保、就业等方面的基本公共服务均等化,尤其要加大对低收入群体的帮扶力度。

三、政府而非市场应成为公共品的供给主体

社会基本权利的保障和实现有赖于公共品的供给,那么,公共品又由谁来供给呢?一般地,公共品供给的基本主体是政府。尽管现代主流经济学极力推崇市场机制,把市场视为资源有效配置的最佳机制,但实际上,市场中商品生产所基于的是效益原则而非效用原则,它只生产那些能为它带来最大收益的那些产品,从而主要为那些出价最高而非效用最大的人生产。维塞尔就写道:“在商业界里,只要社会的财物供应还掌握在那些想要从中牟利并为自己的服务取得报酬的企业家手里,成为最高原则的就是交换价值而不是效用”,因而“生产出来的不是那些可能有最大效用的东西,而是人们需要付出最高价钱的东西;财富上的差别愈大,生产上的矛盾也愈显著。它给浪荡公子和饕餮之徒提供奢侈品,而对贫苦不幸的人的需要却充耳不闻”。譬如,尽管土地资源是非常有限的,但它为不同的人所占有时往往就会导向不同的用途:贫穷者将会盖经济适用房,而富裕者则可能用来盖豪宅、建车库或围花园;住房的市场化使得一些房地产大鳄公开宣扬,他们只盖富人住的豪宅,也应该只有富裕者才能买得起房。正是在效益原则的主导下,每个人追求私利最大化而置社会需求于不顾,从而造成了私人丰裕和公共贫困的共存现象。随着人类社会的进步,社会性需求变得越来越重要,占人类需求的比例越来越大。黄有光指出,在温饱过后,私人消费已不能增加快乐,而对环保、安全、教育等方面的需求则越来越大。也就是说,富裕社会越来越需要一些基本的公共事业,如道路、学校、医院、贫民窟清除、城市再开发、公园、游乐场、博物馆、低价住房等,这些方面构成了影响人们快乐的愈益重要的因素。加尔布雷思在《富裕社会》一书中就强调,任何一个运行良好或管理有方的社会都应该使得公共服务跟得上私人生产,并将私人产品和服务与政府产品与服务供给之间令人满意的关系称为社会均衡或社会平衡,例如,“汽车消费的增加需要增加街道、高速公路、交通管制、停车空间。正如我们需要医院一样,也需要警察和高速公路巡逻这些保护服务”。在很大程度上,这些社会性需求都是源于人们需求层次的提升而非市场的诱导或劝说,从而具有坚实的社会基础。加尔布雷斯写道:“在学校、医院、平民窟清除、城市再开发、卫生、公园、游乐场、公共安全和其他迫切的公共服务中,有大量现成的需求。”不幸的是,这些日益增大的公共需求在纯粹市场机制中却往往得不到满足,究其原因,一方面,这些公共品的消费具有强烈的外部性,因此,追求效益最大化的私人往往不愿意提供;另一方面,医院、公园之类公共品所需的庞大资金,使得个人无力独自提供,从而导致这些公共品的缺失。正因如此,在市场机制的主导下,私人产品和公共产品之间难以形成社会均衡:“私人部门的富有不但与公共部门的贫乏形成了令人震惊的反差,而且私人产品的丰富性显然是造成公共服务供给危机的原因。”

这就是私人富裕与公共贫困的共存现象,加尔布雷斯强调:“未能使公共服务与私人生产和商品使用保持最低限度的关系,这是社会紊乱或经济衰退的原因。”一般地,纯粹市场机制越是得到推崇,私人产品和与公共产品之间的失衡情形也就越明显:一方面是华贵豪华的别墅花园、昂贵奢侈的私人飞机和琳琅满目的金银绸缎;另一方面则是破烂不堪的公路、充满臭味的河流、拥塞肮脏的公共交通。正因如此,公共品供给的主体就不应是市场,而应是政府等公共机构,它们根据效用原则而非效益原则提供公共品,可以满足人们日益提升的社会性需求。进入20世纪以来,世界各国尤其是西方发达国家的公共部门规模以及公共开支都获得了迅速增长。最早注意这一现象的德国经济学家瓦格纳为此提出的瓦尔纳定律强调:经济发展需要公共开支的增加。一方面,随着经济的工业化,扩张的市场和这些市场主体之间关系的性质变得更加复杂,从而将产生对商法和合同的需要,这些都需要建立仲裁制度来管理,而且城市化和高密度的生活将导致外在性和拥挤,因而也需要公共部门来干预和管制;另一方面,随着社会富裕程度的提高,人们在满足自己最基本的温饱和居住需求之后,可能会追求其他更高级的需要:教育、健康和文化等,而教育、文化、卫生和福利等公共品都具有高收入需求弹性,在经济和收入增长的同时,这些方面的公共开支将以更大比率提高。马斯格雷夫和罗斯托认为,在经济增长和经济发展的早期阶段,公共部门投资主要集中在道路交通、环境卫生、法律秩序等基础设施支出方面;在进入经济和社会发展中期,政府不仅需要提供公共品作为私人投资增长的补充,而且还要增加对教育、医疗和福利服务方面的支出,以转移支付为主要手段的收入再分配这一职能也在日益扩展。在中国传统的社会管理体制中,政府承担着几乎全部社会职能,以单位为基础对社会实行总体控制,包括工作、教育、生活福利、婚姻家庭、养老抚幼等。但是,随着改革的深入和社会主义市场经济体制的确立,社会组织体系发生深刻变化,传统的行政化单位体制逐步弱化,国家在相当程度上失去了依托单位承担社会职能的组织基础,同时强调在改革中剥离单位原来承担的社会职能,实现社会职能社会化(以及某种程度的市场化)。一般地,现代社会管理既是政府向社会提供公共服务并依法对有关社会事务进行规范和调节的过程,也是社会自我服务并且依据法律和道德进行自我规范和调节的过程。但是,中国社会管理体制改革和创新面临的问题是,社会自我发展空间仍然较小,相对于强大的国家和市场而言,社会还处于弱势地位,自治和自我管理能力不足、条件有限,甚至难以有效承接经济组织在改革中剥离出来的,以及国家相对退出后留下的社会管理职能。正因如此,伴随着住房自有化、教育产业化、医疗市场化、社会保障社会化的改革,中国社会也滋生出了日益严重的公共贫困现象。这种公共贫困集中体现在农民工等弱势群体身上,他们在迁徙、居住、工作和求学等四大社会权利方面都受到长期的制度性歧视。托马斯•马歇尔指出,社会阶层的分野以及阶层之间事实上的经济不平等是现代社会不公平的集中体现,也是市场经济的必然后果。因此,现代社会管理要求政府重新承担公共品供给的基本职能,尤其要保障弱势者对基本公共品的享用,这是保障和拓展社会权利的重要基础。

四、税收管理优化是公共品供给的财力保障

政府要增大公共品供给以满足公民不断扩大的社会性需求,就需要有不断增大的资源投入。问题是,那些不断增大的资源投入来自何方?这就涉及税收管理的优化问题,它意味着,不仅要改善财政支出结构,而且要调整财政收入结构。一般地,通过税收管理的优化来增加以公共品供给为主的民生投入,是现代社会管理中最为重要的财力保障。正是由于税收构成了一国财政收入的主体,因此,与不断增长的公共支出相适应,“二战”后西方发达国家往往通过多层级、高边际税率的累进所得税制来增加财政收入。例如,1978年英国个税实行11级超额累进税率,最高税率为83%;20世纪70年代日本个税实行19级超额累进税率,最高税率为75%(曾一度高达93%)。当然,现代主流经济学往往认为,只有私营部门才能创造财富,而累进税制会破坏激励机制。事实上,只要进行收入再分配的征税和支出是有效率的和合理的,那么就不会造成劳动激励不足的问题。一是当税收用在公共支出上时,相应地会减少私人在这方面的支出,从而不会形成超额负担;二是通过将用于攀比和炫耀的私人消费转移到环保、基础研究、教育等公共开支上,会提高人们的快乐和生活品质。这一点在北欧诸国的实践中已经得到充分证明。例如,自20世纪70年代以来,瑞典的税收总负担率一直在50%左右,最高时达到70%;瑞典的高税收之所以能够推行,主要原因就在于存在与其相适应的高福利,虽然人们对高税收负担抱怨很多,但他们更不愿放弃高福利带来的好处。瑞典除了在教育、医疗、养老等方面提供高福利外,还对失业、休假、住房、初生婴儿等进行补助,而且其福利、补助往往与个人缴纳的税收有直接或间接关系。就中国的财政税收结构而言,尽管改革开放以来,国家投入社会建设和公共品供给等领域的公共资源一直呈增长趋势,但这种资源的投入远远跟不上不断增长的社会性需求需要,这使得公共贫困现象在当前社会日益凸显。事实上,与发达国家相比,中国公共财政社会净支出占国民总收入的比重仍然偏低,财政支出中的民生比例更低。正是由于财政收入和支出的不合理,中国所推行的社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险和基本医疗保险制度还很不完善,存在覆盖范围窄、保障水平低、筹集资金难、法律不够健全等诸多问题。一般地,财政收入用于与民生保障方面的支出比例越高,社会的收入分配就越平均,相应地,国民的幸福感往往也越强。显然,实行福利社会政策的北欧诸国,民生支出比重非常高,社会收入分配也较平均,相应地,国民的幸福感往往也最强。近年来,中国财政收入增长较快,但是,按照国际通行的财政收入占GDP比重这一口径计算,中国宏观税负水平低于30%,发达国家平均水平在40%以上,发展中国家平均水平也在35%左右。即使中国财政收入的总体规模已不小,但中国的人均财政收入依然很低,世界排名仍处于百位之后。既然如此,为何社会大众常常感到税负过重呢?一个重要原因就在于,中国政府财政收入中用于民生支出的比例过低,政府提供的公共服务较少,社会大众在教育、医疗、保险以及住房上需要花费大量的财力。可见,在社会管理和税收管理之间存在一条清晰的逻辑关系:社会权利的拓展———社会管理的转向———民生保障的建设和公共品的供给———资源的投入和税收收入的支持———税收制度的调整和改革———税收管理的优化。也即现代社会管理转变所带来的资金要求,需要财政体制和税收体系的相应变化:一方面,在税收收入方面,它要求基于调节收入分配和促进社会经济平稳发展的角度优化税收结构,通过优化税收结构来提高税赋总量,以满足现代社会管理的需要;另一方面,在财政支出方面,它要求基于不断升级的民生要求,以及实现社会和税赋正义的角度优化支出结构,通过财政支出的优化来增大公共品供给,以满足现代社会管理的需要。进一步地,这又强化了税收管理和社会管理之间的联动效应:良好的税收管理为不断提升的社会性需求提供财力支持,从而促进社会管理的有效转变;社会管理的转变又为税收管理提出了新要求,从而反过来促进税收管理的优化。事实上,税收具有筹集财政收入、调控经济和调节分配的职能,税收管理的优化不仅可以为公共品的供给和民生改善提供财力保障,而且能够调节利益关系、缓和社会矛盾,以及促进社会和谐,从而促进社会管理的转变和完善。因此,如何通过税收体系安排的调整和税收征管模式的变革来优化税收管理,通过赋税公平的增进和征税效率的提高塑造一个互信、平等、融洽、和谐的新型税收征纳关系,成为当前税收管理所面对的重要课题。

五、税收管理的改革进程与优化方向

在过去的十多年里,为适应社会管理任务和方式的变化,税收政策和相应制度安排也展开了一系列的改革,从而在税收管理与社会管理之间产生了良好的联动效应。例如,自1994年以降,按照建立社会主义市场经济体制的改革目标,在“统一税法、公平税负、简化税制、合理分权”的指导思想下,中国进行了全面的、结构性的税制改革,初步建立了适应市场经济要求的复合税制体系。正是基于财税体制改革的不断深化,中国税收总额出现了持续增长:2010年税收总额超过7万亿元,2011年税收总额接近10万亿元,这为社会管理的转向、日益扩大的公共品供给和建设全面的民生保障体系奠定了坚实基础。同时,2011年开始了日益扩大的结构性减税政策,从提高增值税和营业税起征点、确定营业税改征增值税试点到个人所得税改革,这些改革又借助市场机制将社会经济增长和社会民生建设联系起来。2012年又进一步着手扩大营业税改征增值税试点范围,推出了支持小型微型企业壮大和创新的税收优惠政策。尽管实行了一系列的结构性减税政策,2011年中国财政收入增长仍达24.8%,个税增幅高达25.2%。在很大程度上,这可以归结为征税体系的逐渐健全和税收管理的不断优化。事实上,在通过结构性减税以扩大投资、促进就业、刺激消费、促进出口而改善民生的同时,还同步实行结构性增税来改善民生,包括在全国实施资源税改革、推行房产税改革试点等。同时,为了加强对财政预算的管理,近几年还把地方政府原先的预算外资金统一纳入公共预算和基金预算进行管理,如这一部分收入2011年约有2500亿元。此外,在征税机制上也作了不断的优化和改进:如在优化纳税服务方面,2011年出台了废止逾期增值税进项发票一律不得抵扣的规定,调整增值税即征即退优惠政策管理措施,2012年推行了个性化税法咨询服务,推行纳税风险提示,自助办税、同城通办等;在保障税务部门法行政方面,2012年积极推动税收征管法等法律法规的修订和制定,坚决防止占压、挪用、混库、转引税款等违法违纪行为,研究制定税务行政裁量权的适用规则和裁量标准等。

当然,税收管理和社会管理之间的联动改革也存在一些亟待解决的问题,在某种意义上说,税收管理改革的滞后在某种程度上影响了社会管理的转变和效率。例如,就个人所得税征收模式而言,中国迄今实行的还是分类征收模式,而目前世界上发达国家大多是实行综合征收模式或分类综合征收模式。分类征税往往不能按照纳税人真正的纳税能力课征,无法有效地贯彻税收的公平原则要求,而且分类征收容易引发纳税人的道德风险,造成逃避税现象和经济效率的扭曲。为此,2010年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确提出,要在中国“逐步建立健全的综合与分类相结合的个人所得税制度”,目前的改革就是要在这一“顶层设计”下细化具体的改革措施,并完善税收执行体系。再如,就税务管理而言,税务管理水平的衡量标准体现为“照章纳税差距”,也即应收税款与未收税收之间的差距。以此标准,中国目前的税务管理水平还相当落后,从而严重影响了税收总量。据有关部门统计,中国增值税现行基准税率为17%,1994年工业企业实征税款只为9%;关税税率1993—1994年名义税率为36%,实征税率分别只有4.85%和3.17%。因此,税收管理与社会管理之间的联动和协调还有待进一步加强。在很大程度上,只有通过税收管理的优化,建立能够有助于调节收入分配,实现税收公平的税收体系,才能为不断提升的社会性需求提供财力支持,也才能实现社会管理的有效转向。

在很大程度上,迄今为止的税收管理改革还是零碎的,并没有形成一个清晰可见的思路和整体性框架,以至跟不上不断提升的社会管理要求。为了避免税收改革临时抱佛脚的局面,必须对税收管理优化作一整体性的顶层设计。一般地,现阶段中国税收管理优化可以从如下几个方面着手:一是税源结构的调整。目前,中国税收收入主要源自以增值税为代表的间接税税种,2010年间接税占税收总收入的56.7%,而个人所得税仅占税收总收入的6.6%。高额的间接税率不仅会危及中小企业的生存,而且差别性的间接税率也会严重制约第三产业的发展。因此,税收管理优化的重要内容之一就是,通过降低间接税率、扩大增值税范围,以及扩大其他直接税种以实现税源的结构性调整。二是直接税体系和征管模式的调整。尽管个人所得税在中国税收中所占的比重并不高,但由于个人所得税为代表的直接税是从个人腰包里直接拿走的,它与亿万百姓切身相连,从而也备受社会大众所关注。不成熟的税收体系安排以及征管模式不仅拉大了社会收入差距,而且还严重减少了税收收入。因此,税收管理优化的重要内容之二就是,通过税基、税率和累进税率层级的适当调整,以及分类征管模式向分类综合征管模式的转变,发挥税收对调节收入分配和维持经济发展的双重作用。三是有效征税机制的建设和完善。目前,中国财政收入的较快增长几乎完全源于经济总量的增长,而从应收税款与未收税收之间的差距来看,中国征税效率还非常低。低效的征税机制使得中国的税收主要来自易征税的部门,以及工薪收入者,而个体经济以及富豪却拥有各种逃税或避税手段。因此,税收管理优化的重要内容之三就是,通过税法的制定,以及专门调查机构的设立来进行征税稽核和对逃税者进行惩罚。例如,就税源结构的调整而言,为了应对社会权利不断拓展带来的公共品供给和社会保障建设的需要,中国税收规模需要维持持续的增长,但与此同时,一些税赋又相当重,已严重影响到了经济增长和税源培育。因此,需要进行税收结构的调整:部分税种减税、部分税种增税。其中,需要减税的主要是间接税,尤其是以增值税和营业税为主的生产性间接税,这两者占了整个税收收入的50%以上,减税的目的在于促进企业发展和扩大税源培育,以改善中低收入者的民生福利,以及促进整体社会经济的和谐与发展;需要增税的则主要是消费性间接税,以及资源税、环境税、奢侈税、富人税和房产税等,增税的目的在于提高稀缺资源的使用效率、降低生态环境的破坏,以及缓和调节收入差距等。结构性减税主要是针对现有的间接税,中国税收是以间接税为主的,并且是生产性的,它给企业和社会经济的发展带来了严重的不良影响。第一,17%的基本增值税率不仅推高了商品的市场价格,而且加重了普通大众的生活负担,降低了普通大众的社会福利。究其原因,间接税不仅具有可转嫁性,而且对每个消费者都具有相同的负担,因而无法起到调节收入分配的作用;相反,直接税使得政府可以更好地按照负担能力原则设计税收体系,从而可以更好地起到调节收入分配的作用。因此,税源结构调整的基本路向就是逐渐降低以增值税为主的间接税,而逐渐转向以直接税为主。第二,高昂的生产型增值税在很大程度上阻碍了中小企业的生存和发展,一些研究表明,如果不偷税、漏税,90%的企业将会倒闭。因此,税源结构调整的一个重要举措就是提高增值税和营业税起征点,以减轻小型微利企业的税负。第三,服务业中保留营业税阻碍了第三产业的细分化和专业化,也阻碍了第二产业内的细分和重组,使制造业中的生产类服务业不愿独立出来。究其原因,营业税的特点是全额征收,所有的经营者收入都按5%的比例征收而没有抵扣,这样就导致了重复征收。因此,税源结构调整的另一个重要举措就是将第三产业的营业税改成增值税,从而有利于打破第三产业发展瓶颈,推动第三产业细分化、专业化。结构性增税主要是提高消费性间接税,以及培育和扩大新税源,税源的培育和扩大主要着眼于社会经济的持续发展,并通过收入调节来促进社会和谐建设。第一,资源税的征收对象主要是那些难以再生的稀缺性资源,这些资源不仅为少数人占有或垄断,而且往往被低成本地使用,从而导致了资源被粗放式开发,并最终将导致经济发展的中断。一般地,资源税的征收将有利于促使资源使用方式的集约和使用效率的提高,有助于资源租金的合理分配。目前,资源税改革的重点在于如何将“从量计征”改为“从价计征”,从而完善资源产品价格形成机制,并进一步促进增长方式的转变和产业结构的调整。第二,环境税的征收对象主要是对资源的开发、利用引起了严重污染大气、土壤和水源以及破坏植被资源等的工业活动,环境恶化不仅直接影响着人民的生存质量,而且制约着社会经济的协调发展。一般地,环境税的征收有利于缓和日益严重的生态恶化,有利于满足人们不断上升的社会性需求。目前,环境税改革的重点在于如何将各种费用统一起来,同时又与资源税、增值税等其他税制改革相协调。第三,消费税的征收对象主要是政策上想予以控制、限制的一类特殊消费品,尤其是被黄有光称为钻石商品的奢侈品。完善消费税制度,能够合理调整消费税范围和税率结构,促进节能减排和引导合理消费。目前,消费税改革的重点在于如何区分奢侈品和非奢侈品,从而对某些浪费性的奢侈消费予以征税,以合理引导消费并调节收入分配。第四,征收富人税。富人税的征收对象主要是最上层的高收入群体,往往是20%的最高收入者。一般地,富人税的征收有利于调节社会收入、促进社会正义,也有利于税收收入的增加,从而可以更好地满足民生建设的财力要求。目前,富人税改革的重点在于如何区分依靠社会价值转移的富人和依靠自身劳动的工薪阶层,以免富人税的征收损害到劳动者的积极性。中国社会主义市场经济的发展导致社会管理由社会管制转向社会服务,不断增加公共品的供给,以及完善民生保障体系成为社会管理的主要内容;相应地,由此产生的资金压力也提出了税收管理优化的要求,在结构性减税以利经济发展和民生福利的同时,也需要通过税收结构调整,以及税收征管优化等为民生建设提供财力保障。基于这样的逻辑,社会管理和税收管理之间存在着明显的联动效应:良好的税收管理将会促进社会管理的进步,反过来,社会管理的完善也将会促进税收管理的完善。事实上,中国全面小康社会与和谐社会建设离不开税收管理与良好的社会管理,一方面,税收占财政收入绝对比重,税收的实现需要良好的税收管理,这不仅涉及政府公共支出,而且也涉及社会公平、稳定、收入分配等重要问题;另一方面,良好的社会管理将会促进社会矛盾的协调、社会公正的保证、社会秩序和稳定的维护、人民群众生命财产安全的保障等。一般地,基于顶层设计思维,当前税收管理优化包括这样几个层次:一是税源结构的调整,一方面通过降低增值税率、提高增值税和营业税起征点、推广营业税改征增值税试点等对主要间接税实行结构性减税;另一方面通过开征资源税、环境税、奢侈税、富人税和房产税等实行结构性增税。二是个人所得税体系和征管模式的调整,一方面通过个税税基、税率以及累进税率层级的调整,发挥税收对调节收入分配和维持经济发展的双重作用;另一方面通过分类征管模式向分类综合征管模式的转变,堵住税收流失以及实现量能负担的税负原则。三是有效征税机制的建设和完善,主要包括统一税法体系的建设、征税执行机制的强化、公民纳税意识的培养,以及相关配套制度的建设等内容。当然,税收管理与社会管理之间存在的联动效应是广泛的,它还涉及两者在正式或非正式的制度安排上的相互影响、相互促进。

作者:朱富强单位:中山大学岭南学院

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