水利工程管理体制改革问题探讨

摘要随着国家水利工程管理体制改革的不断深入，在引入市场经济体制的过程中，无论是水利工程的管理理念还是管理机制上，都出现了一些问题。为此，从水利工程管理效率和效益上，将水利工程体制改革中的难点和重点问题进行分析和定位，探索出一条适应现代社会发展的水利工程管理改革新路，从而实现我国水利资源的可持续发展。基于此，结合管理改革中出现的问题，提出改革建议和措施。

关键词水利工程； 体制改革； 问题； 管理创新； 措施建议

中图分类号：TV 文献标识码：A 文章编号：

1当前我国水利工程改革中存在的问题

1.1传统管理模式的制约问题

水利工程管理最初是建立在计划经济基础上形成的管理模式和规范。在新的历史条件下，随着市场经济的不断深入和竞争机制的引入，在水利工程管理中，还有很多滞后的思想有待于通过改革来打破，主要是粗放型管理模式下的大锅饭现象，这不仅造成管理效率低下，还容易造成水土资源的过度利用，忽视综合效益的提升。比如，在水利产业的政策调整上，缺乏市场化的研究；在水资源的使用上存在着无偿使用的用水观念。国家在进行农业产业调整时，给予了水价上的政策倾斜，将农业用水成本转嫁给了水利工程管理部门；同时，国家对防洪、排涝工程的支出，仍然以水利工程单位承担为主，以致于在水利系统管理上缺乏新的模式以适应新的形势。

1.2管理体制上存在的问题

我国最初的水利工程建设中，以防洪、排涝、供水、发电、养殖和旅游等为主要功能的水利工程体系在国民经济发展中发挥了巨大作用。对于地方水利工程管理部门来说，工程公益性、归属权和生产经营性的不同，导致地方和区域行政管理上的职责划分不够明晰。比如，政企不分和条块分割格局形成各自为政的管理局面，难以将水资源进行统一的管理。这不仅造成了防洪安全的效率低下，还对水利工程管理机构的编制和水资源的运营带来体制上的障碍。如，供水区域的分布不均，水价计费体制不统一，水利工程养护不到位，供水利益分配不合理等诸多矛盾。

1.3从运行管理中存在的问题

1.3.1 对水价的调整问题

水利工程建设的重要问题就是解决用水问题，而在水利工程管理中，对水价成本的测算和收费一直以来难以实现有效地统一，比如低廉的水价不仅难以弥补水资源成本的亏空，也难以为大量的水利管理工作职工提供有力的生活保障，有些地方的水价补贴难以落实，更加加剧了水资源的供求紧张和定价负担，因此亏损现象普遍存在。

1.3.2 对水费的计收问题

水费的征收过去依靠行政手段来实施，如农业上按每667 m2收费。在市场经济的今天，水费的征收主体出现的错位现象严重，水费截留等违规操作时有发生，存在某些单位严重拖欠水费的现象，不仅给财政带来困难，也给水利管理单位造成了压力。同时，在水资源计量上存在着标准不统一的现象，特别是农业用水、乡镇城市化建设用水、工业用水等，其用水量和用水价格也缺乏有效的核定。

1.3.3 对水资源收益的划分问题

从水利工程的功能划分来看，以防洪为主的大坝和溢洪道等公益性资产与养殖、发电、旅游为主的经营性水利工程，在其所发挥的经济效益的衡量上很难进行定量，因此，在区分其社会效益和经济效益时难以划分。

1.3.4 对水利设施的养护和管理问题

我国建设的水利工程，大多都是上世纪建成并投入运营。现在的水利设施养护和管理问题，由于受到资金、技术、以及其他因素的影响，难以实现对其配套工程的加固或保护，如提高建设标准，防范垮塌，提高水资源利用率，防治水利工程老化等问题。特别是近些年防洪抢险任务的难度增高，加高了水利工程的管养费用和难度。

2加强我国水利工程体制改革的措施和建议

2.1转变经营管理理念，适应市场经济的发展需要

创新管理模式必须从更新观念出发，用新的思维方式和经营思路来转变计划经济的陈腐方法，引入市场经济机制和价值规律来推动水利工程管理模式的创新。比如，在水管单位所管辖的水库进行养殖、发电，以及开展库区旅游等形式，来提高水资源的利用率和经济效益，同时强化对水资源的成本核算，不断提高产品质量，增加经济效益。

2.2处理好发展和改革的关系

2.2.1 改革与发展需要相辅相成

改革的目的不是废除原有的制度和措施，而是从对旧思想的改革中推动新思想的形成，以适应生产力发展的需要，顺应时展的需要。改革的目标是为了进一步促进水利工程管理的稳定和增效，只有从效益上提高了，才能做好水利工程的发展问题，为此，必须坚持以改革、创新、求真、务实的态度来面对改革，并通过改革来促进稳定和增效。

2.2.2 处理好水利行政部门与水利管理单位之间的关系

对水利行政部门来说，是在其职责范围内做好水利行政执法和防洪、灌溉管理、堤防排涝等工作，而不能过多干扰水管单位的经营；水管部门也应该在符合相应制度法规的基础上，充分发挥自身的水资源优势来进行开发和利用，促进水产品的生产和销售，同时加强对公益性水资产的防护和水土保持工作，以确保国有资产的保值增效。

2.2.3 处理社会效益与经济效益的关系

通过水利工程经营性与公益性管理功能的不同来划分，对其资产和价值量进行全面界定，为水资源的公平、科学、合理的利用创造有利条件。比如，通过对其在防洪、减灾、生态平衡建设中的作用来划分，以其对GDP的贡献率来获得政府的补偿额度，结合水管单位的成本核算，明确各级管理部门的补助份额，从而实现水管单位和水行政部门的均衡发展。

2.2.4 处理好水利工程基础设施建设与经营管理的关系

从水利工程的建设重点来看，基础设施是确保水利工程正常运行的重要设施。必须加强对水利工程的防汛除险的整治力度，因此，水管单位要结合各地水利工程的建设实际，通过自身的经营和管理来促进水利工程的产权、经营权以及管理权的有效分离，以多种形式（如股份制、合作制、租赁制等）来实现对水利工程的多种经营和建设，从根本上实现对水管单位财务状况的有效改善。

2.2.5 处理好水管单位内、外部的关系

水利管理工作不仅包括内部管理和外部行政管理。为此，要结合水利管理实际情况，协调中央、省、市、县等水利行政部门；还要从水资源流域内部（如灌区内等），水管单位内部各部门的权责划分上来进行有效的协调。

2.2.6 处理好人才的引进和精简之间的关系

对水管单位的人力资源进行精简和压缩，以顺应水利工程改革发展的需要。对于拥有先进专业水利技术人员的引进，也要给予必要的重视，对人员的动态流动和管理，既要做好超编人员的下岗再就业，也要从新人的定岗定职中来充分发挥人力资源效率，以实现人尽其才。

2.3重新明确水管单位的性质

对于水管单位性质的界定，必须从国家的相关政策和制度上进行分析，以实现对自身公益性、经营性以及准公益性的明确界定。不同性质的水管单位，要从自身的客观实际出发，准确、合理的划分资产性质，以实现各级部门自身的财政补贴和收支平衡，同时，加强对水管单位内部人员的养老保险、失业保险等医疗政策的落实，促进水管单位员工的权益受到保护。

2.4构建新的水利工程管理新机制

水利工程运行机制的创新，主要从构筑适应市场发展需求的机制做起。1）在水价的调控上，要结合相关政策的统一要求，加快对水价的针对性调整，如建立工业用水、农业用水以及居民用水等成本核算标准，以实现水资源价值与市场供求关系之间的协调。2）从水费的征管上，明确征收主体，对水资源采取先服务，后收费的征收原则，直接由相应水利管理部门来牵头负责水资源的一条龙服务。3）在农业用水上，加强对其用水计量和节约用水的管理，构建按方计量的，基本水量和超额水量不同的收费标准，来实现对水资源的纵深管理。4）对水利工程的养护上，实行市场化、专业化运作，将水利工程的管养工作进行有效的分离，以提高维修保养质量，提高工程的运行效率。5）对水资源的管理上，协调好水行政部门与地方财政之间的关系，实行动态和静态双重管理，最大化的增强水利工程的监管效益和运行效益，促进水利事业的健康、有序、持续的发展。