浅谈公众环境参与问题

摘要 我国的环境保护虽是政府主导型，但仅仅依靠政府，公众不配合，我们的环境依然得不到改善，公众参与不容忽视，目前存在诸多限制性因素，严重影响了公众环境参与应有效用的发挥，对此应引起我们足够的重视。

关键词 公众环境参与 环境信息 环境教育

中图分类号：D252 文献标识码：A

一、公众环境参与的必要性

作为环境保护法的重要原则之一的公众参与原则，亦称环境保护的民主原则，是指公众有权通过一定的程序和途径参与环境保护决策活动，监督环境资源的开发利用、环境管理部门的管理工作和环境保护法律法规的遵守和执行。我国的环境保护虽是政府主导型，但仅仅依靠政府公众不配合，我们的环境依然得不到改善，公众的环境参与是很重要的。“健全的公众参与有利于维护公民自身的合法利益，增强公民的权利意识，激发公民参与的主动性和积极性；可以推动国家或地区的环境立法和司法工作，推动公共决策和管理的科学化、民主化；有利于在全社会营造一种保护生态、控制污染的良好社会风气；能有效弥补市场调节和国家干预的不足，因为公众则是环境问题的直接承受者，他们的环境利益促使他们能及时发现问题，控制环境污染等不利影响。”

著名节目主持人白岩松曾说“中国人习惯抱怨别人，很少反省自己，社会的进步不是我们抱怨别人便可以实现的，更何况你也是别人当中的一个，我们现在都是原告，抱怨这个错了哪个错了，别忘了我们也都是被告”。这句话给了我们这样一个深刻的反思：即在面对严峻的环境危机时，我们中的大部分人不从自身找原因，也不亲力亲为去保护环境，且在大多数情况下抱怨政府如何的不作为和如何的只关注经济发展等等，但实际上是否真正的想过自身呢？我们都负有对环境的“原罪” ，我们在环境问题上都犯下无数的错误，都承担着一份不可推卸的责任，不能以自己能力有限而不作为，依然要在能力范围内承担一定的义务。以前描述我们国家的资源是地大物博，但现在我们依然可以胸有成竹的这样说吗？不知从几何时，我们的资源不再丰富甚至短缺；我们的水资源不在充足甚至枯竭；我们的空气不再清新甚至有毒；我们的土地不再肥沃甚至耕地减少，沙化盐碱化和荒漠化等。我们不能守住昨天，昨天的辉煌已经过去，我们应该面对现实，现实就是我们的环境在不断的恶化，如果我们没有意识到也不为此而做些什么，那结果会肯可怕。近年来发生的自然灾害，泥石流、地震、干旱和洪水等大自然已给我们深刻的教训或者说报复，其实针对这些环境问题我们可以避免或者减轻，但为什么这样的悲剧还是不断的重复上演呢？除了自然本身更多的是人为的原因，是我们自身种下的恶果，是我们在亲手毁掉属于自己的家园，是我们没有环境危机的意识。在环境领域不应该因你的无知而不作为，因为义务大于权利，环境法是以义务为本位的，如果没有良好的环境保护氛围，我行我素的后果是非常严重的，公众参与无容置疑。

二、现有法律对公众环境参与规定的局限性

（一）公众环境参与在法律中的体现。

国外最早在环境立法中对公众环境参与作出规定的是美国一九六七年制定的《国家环境政策法》，该法第一条第三款规定每个人都应当享受健康的环境，同时每个人也有责任对维护和改善环境作出贡献。同时日本、加拿大等国家的立法中也都有明确的规定。在我国，宪法和其他有关环境保护的法律法规等对公众参与环境保护做出了规定。

宪法第二条规定国家的一切权力属于人民，人民依照法律规定可以通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济和文化事业以及管理社会事务；第九条第二款规定国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物；第二十六条第一款规定国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害。环境保护法第五条规定国家鼓励环境保护科学教育事业的发展，加强环境保护科学技术的研究和开发，提高保护科学技术水平，普及环境保护的科学知识；第六条规定一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告；第八条规定人民政府可对保护和改善环境有显著成绩的单位和个给予奖励；第十一条第二款规定国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门应当定期环境状况公报。国务院关于环境保护若干问题的决定强调要建立公众参与机制，发挥社会团体的作用以及鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。中国二十一世纪议程明确提出公众、团体和组织的参与方式和参与程度，将决定可持续发展目标实现的进程。此外环境影响评价法第十一条规定除涉及保密的规划外其他的专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会和听证会，或者采取其他形式，征求有关单位以及专家和公众对环境影响报告书草案的意见。

（二）公民环境参与在环境法律规定中的不足。

首先，公众参与原则中的公众范围不确定。中华人民共和国环境保护法第六条虽然规定一切单位和个人都有保护环境的义务，但单位包括那些并没有全面的规定，具体而言公众应该包括普通群众非政府组织和民间团体。除政府的环保行政行为和企业的环保责任行为以外，其他所有环保行为均可认为是公众参与行为。但这些参与主体在参与环境保护的过程中受到各种障碍既有公众自身的原因也有各种各样的外部因素制约。

第二，现行的环境法中虽然有一些公民参与的规定，然而这些规定过于原则和抽象，公众参与的形式、途径和程序缺乏具体而明确的规定。公民及其团体等在法律上的地位不明确，可以说无法律地位，而且公众参与的范围较窄，参与的形式单一，更缺乏鼓励公众全过程参与的激励性规定，使得在具体实践过程中公众的参与程度较低，困难重重以致举步维艰。

第三，公民的参与是事后参与。小马丁路德金在《我们向何处去：混乱还是大同》中说到人类进步既不是自动发生的也不是不可避免的，我们现在面对着这样的事实：明天就是今天。当今形势异常紧迫，人类的历史长河中反复上演着这样一个悲剧：这就是太迟了……我们可能绝望地呼唤时间停下她的脚步，可是对每一次恳求，时间都置若罔闻，并且继续急速前进。在众多文明的森林白骨和杂论遗迹上面写着这样令人悲哀的文字：太迟了。我们不希望太迟了变成真实的太迟了，我们要赶在太迟了之前，不仅仅是刚刚好而是非常非常非常的早。环境问题的时空易变性环境侵害主体的复合型和侵害权益的多维性等会使得人类难以充分认识甚至难以及时发现。且因环境损害后果的持续性复杂性不可逆转性，一旦造成环境损害不仅受害者难以获得有效地合理赔偿而且受损的环境本身也难以恢复，所以我们必须早早的预防，早早的采取行动，防患于未然使其消灭于萌芽。但我国的公民大多都是在环境污染与破坏发生后参与，并没有涉及到整个环境保护的过程当中，这就导致了环境保护的公民参与困难重重，不得不引起我们的反思。

第四，公众的环境意识不强。近些年公众的环境意识虽有所提高，但依然问题重重。在参与环境保护的过程中，有些公民虽然有保护环境的意识且也参与到具体的实际行动中，但大部分公民只是关注与自己切身利益相关的领域，不会把眼光放到整体即全人类的视野中去，且对现在的环境状况并没有一个清晰的认识。如渤海溢油事件爆发后，环渤海地区的人民给予了很大的关注，全国上下都在声讨国家海洋局不在第一时间公布信息以及不及时采取有效的措施，环渤海地区的渔民痛心疾首，但渔民心痛的是什么，是他们的生计以及他们遭受的经济损失，而不是渤海的生态环境到底遭受了什么劫难和到底这片海域的生态环境能不能恢复等。要知道环境损害本身不因权利人的胜诉和受偿而自然得到救治；公民不仅想拥有环境利益而且还想拥有经济利益，而这两者之间存在诸多的不可调和，大部分情况下环境利益会让位与经济利益，环境问题的产生就是因为人类活动及其影响超出了环境能力或环境承受力的极限而出现的后果，环境问题解决的本质就是处理有限的环境能力与事实上已经超出或在局部已经超出环境能力的人类需求之间的关系问题。但人类环境需求的扩大正是其经济需求所驱动的；我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，我国的国情必然还是以经济建设为中心，经济发展与环境保护还是一个两难的命题，作为经济发展中的中坚力量的企业发展必定以追逐经济利益为目的，环境保护还是要让位与经济发展。每年发生的铅中毒和石油泄漏等环境事件都在警告我们：我们已经无法阻止环境的恶化了，我们遭遇了环境危机，而且这个危机是不可以自行消失的，我们别无选择，是被选择的，是我们不得不接受的。

第五，没有通史的环境教育、环境信息公开不全面。公民参与与环境教育环境信息具有很大的关系。公民要参与环境保护，需要明晰的环境保护整体观念，清楚明了我国的环境现状，这些需要通史的环境教育和公开透明的环境信息；公民要想知道环境信息内容，需要环境教育的普及；环境教育普及的目标是想增进公民的环境保护知识，形成整体的环境保护观念，促进公民的环境参与，提升自己的环境保护意识；公民环境意识的提高，有赖于环境教育的开展。但问题是现在我国没有完整的环境教育，环境信息公开也不完善，公众的环境素质不高。

三、环境保护法修订（草案稿）中对公众环境参与的修改

2011年，全国人大环境与资源保护委员会在第二十七次全体会议上，形成了《中华人民共和国环境保护法修正案（草案稿）》，草案稿对公众参与的修改包括以下内容：

第一，在《环境保护法》第五条“国家鼓励环境保护科学教育事业的发展，加强环境保护科学技术的研究和开发，提高环境保护科学技术水平，普及环境保护的科学知识”的基础上在第一款添加一句“促进循环经济和清洁生产”。还增加了第二款即“县级以上人民政府有关行政主管部门应当组织开展环境保护的宣传和教育，提高国家工作人员、企业经营管理者和公众的环境保护意识，培养环境保护管理和技术人员”。

第二，在《环境保护法》第六条“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”的基础上增加“国家鼓励公众参与环境保护”。

第三，增加了一条有关环境信息公开的规定，即“第十八条县级以上人民政府及其环境保护等有关行政主管部门，应当根据国务院确定的职责，依法公开环境质量状况、环境保护目标完成情况等环境信息；省自治区直辖市人民政府环境保护行政主管部门，可以按照环境保护的需要，根据企业污染物的排放情况，定期公布污染物超标排放或者污染物排放总量超过规定指标的污染严重企业的名单；企业事业单位应当按照自愿公开与强制性公开相结合的原则，及时、准确地公开本单位的环境信息；公民法人或者其他组织，可以依照国家有关规定向县级以上人民政府及其环境保护等有关行政主管部门和有关企业事业单位申请获取环境保护的信息”。

草案稿虽然在公众参与环境保护方面做出了一些修改，但力度依然不够，公众的监督权力依旧缺失；环境公益诉讼制度未纳入法律规定中；环境教育规定模糊过于原则；环境信息公开不全面；公众的范围不明确；未提及参与方式、途径、程序等。

四、健全与完善环境保护法中的公众环境参与原则

针对公众参与在环境法适应中存在的诸多问题和限制性因素，笔者提出以下建议：

第一，明确公众参与原则中公众的范围。确立公民社会团体非政府组织等公众参与环境的法律地位，并规定公众参与的程序形式和途径等程序保障措施。如立法规定公众参与的范围、申请方式、期限等程序性的内容，用法律手段保障公众的环境参与权，激发公众参与环境保护的主动性和积极性，从而使得公众参与原则能够有效实现。

第二，公众参与的规定尽量全面具体，避免出现引起歧义的规定或不明确。扩大公众参与环境的范围，包括参与环境立法参与环境监督管理活动，其包括参与环境影响评价和环境执法监督活动，还包括公民参与检举和揭发各种环境违法行为，协助有关部门对违法行为进行调查认定，对行政机关的环境行政执法行为进行监督等、保障公民参与环境保护公益活动、环境公益诉讼活动，让更多的公民能够通过诉讼的方式来维护自身的权益，同时制定更具体的鼓励措施使更多的公众加入环保之中。

第三，全面规定环境信息的相关内容，推行环境保护决策民主化。环境信息公开是环境管理制度中的一项重要措施，对于提高环境决策的质量和执行，控制污染有着重要的作用 其还事关人民群众的知情权参与权和监督权。为了推进和规范环境保护行政主管部门以及企业公开环境信息以及维护公民法人和其他组织获取环境信息的权益和推动公众参与环境保护，制定了环境信息公开试行办法。而且环境保护部门日渐重视政府环境信息的而且开始注重和民间环保组织合作，但在企业环境信息公开方面做得还不是很好，试行条例没有对企业普遍提出公开环境信息的强制要求，既没有要求一般排污企业有义务公开企业环境信息的规定，更没有规定企业违反公开义务接受的法律制裁和鼓励企业主动提供相关信息的措施。作为环境保护的行政主管部门，应及时通过各种公开的手段如报纸、广播电视、网站、新闻会、听证会和展览会等向公民公开各种不的执法依据，环境政策，办事程序，环境标准和其掌握的有关环境信息各种环境要素的状况等公务信息内容，增加工作透明度，除此之外还要建立完善更加科学合理的信息公开目录方便公众查询、咨询环境信息的各种便利措施和救济制度等，以实现群众对环境保护行政执法部门的民主监督。

第四，规定环境保护教育的相关内容。环境教育就是以人类与环境的关系为核心而进行的一种教育活动，是实现环境保护目标的一种教育，是证明环境价值和澄清概念的一种过程，是培养人们具有理解和评价人、文化及其同环境之间相互关系所必需的技能和态度的过程同时也包括要人们遵循为保护环境所作的决策及行为准则的教育。中华人民共和国环境保护法第五条规定“国家鼓励环境保护科学教育事业的发展，加强环境保护科学技术的研究和开发，提高环境保护科学技术水平，普及环境保护的科学知识”，但再没有专门的环境教育法，而且有的地方性法规、规章中也只是简单提及。“由于环境教育缺乏确定的法律地位、无专门机构和人员无确定的目标和评价标准，环境教育未引起足够的重视等导致其被虚化和弱化，对我国的环境保护工作产生了不良影响。因此，当前进行环境教育立法，强化国家、政府在环境教育方面的责任，推动环境教育制度化法制化和体制化非常必要” 环境教育立法必须要确定政府主导公众参与和社会支持的环境教育模式，强化政府责任，鼓励社会参与，举全社会之力共同推进环境教育事业的发展 。环境教育必须以环境极限意识为基础，环境教育必须要以环境信息公开为后续的延展，进而使公民参与更加积极地参与环境保护，行使其他的权利如监督权和控告权等。

（作者：中国海洋大学2010级环境与资源保护法学专业硕士研究生，研究方向：环境保护法）

注释：

宋璇.公民参与原则在环境法中的适用.江苏法院网.

徐祥民、吕霞.环境责任“原罪”说—关于环境无过错归责原则合理性的再思考.法学论坛.2004.

周珂、史嵩宇.环境教育立法初探.中顾法律网.

时军.我国环境教育立法问题探讨.法律教育网.