当前建设工程监理存在的问题及其原因分析

摘要:工程项目建设监理制在我国已经施行十多年,受到各方一致的好评,保证了工程质量、提高了投资效益,得到社会广泛的认可。然而我们也应看到,由于其历史不长,各种实践及经验还不够完善到位,目前仍有不少迫在眉睫的问题。

本文试从我国建设工程监理行业的历史开始着手,从建设工程监理法律法规体系、建设工程监理体制、建设工程监理市场、建设工程监理范围、建设工程监理企业五个方面对目前监理行业存在的突出问题进行分析和归纳,以找出问题的成因。

关键词:建设工程监理;

一、我国建设工程监理行业发展历史及研究意义

我国建设工程监理制度至1988年实行以来至今己有22年的历史。20世纪 80年代,根据当时工程建设领域的实际情况,如项目建设目标控制不力,外资项目要求实施项目管理等等从国外引入了建设工程监理的概念。建设工程监理本身就是我国工程建设行业接轨国际的重要举措之一,其最初构想是依据国际工程管理领域的FIDIC合同条件对工程建设实施全过程、全方位的监理,即:从项目决策阶段的可行性研究开始,到设计阶段、招投标阶段、施工阶段和工程保修阶段都实行监理。但是,当时我国的经济体制基本上是计划经济或国有经济,这种体制决定了工程项目投资体制必然是国有经济独大,其他形式的经济组织很难参与到建设项目投资领域,而且当时的国家经济政策也不允许非国有经济参与项目投资领域。这个前提就决定了项目的投资将由与项目投资关系并不直接相关的人员去管理,虽然名义上是代表国家的利益,但是这些参与管理的人员往往对投资项目的结果,特别是投资的回报率与回收期、贷款的还本付息等关键指标可以不负责,甚至也没有办法负责。代表国家管投资的人员的注意力特别集中在投资建设过程中,从勘察、设计、施工和监理招标开始就会投入极大的精力以显示权力的作用,甚至将本该一家完成的工程项目支解成数家队伍参与,从中体现出权力和相应利益。这种情况下,按照FIDIC条件规定的工程师定位实施全过程、全方位的监理工作显然不可能了。这样,我国的工程监理制度与国际上的通用作法拉开了距离,一定程度上背离了当初引进工程监理的初衷。

从我国引进监理制度的这十多年里,在国家有关政策、方针指引下,建设工程监理业已取得很大的成绩,具有一定的规模。其带来的经济效益是可观的,建设工程管理水平大幅度提高,在保证建筑工程质量方面起到了巨大的作用,有效的制止了建筑工程质量普遍下降的趋势,制度本身得到的大家的认可和肯定。但我们也必须清楚地认识到我国的建设监理与西方国家相比,仍有许多不足,例如建设监理缺乏市场主体地位、与国际惯例不接轨、监理范围过窄(我国的建设监理往往仅成为施工阶段的质量管理)等诸多问题,有的问题伴随着监理制度的诞生一直存在,有的是在监理制推行的过程中产生的。这些问题的存在己成为我国建设监理企业进一步发展的瓶颈。

建筑市场进一步地开放,使得我国的建筑市场已经成为世界建筑市场的构成部分。随着我国的建筑市场越来越国际化,我国传统的监理模式己经不适应现代建筑业发展的要求,使我国的工程监理业在国际建筑市场的竞争中处于劣势,因此,我国的工程监理行业需要改革,一方面,行业改革需要与国际惯例接轨,另一方面,行业改革不能脱离我国的具体国情,以适应越来越国际化的竞争格局和促进行业持续健康发展。

由于我国建设工程监理的先天不足和国际竞争压力的双重作用,致使当前我国建设工程监理业出现疲软现象,导致监理工作不能充分发挥提高工程建设投资效益和社会效益的作用,严重阻碍了监理行业的发展。我国的工程建设监理企业要想在日趋激烈的市场竞争中求生存、谋发展,尤其面对入世后面对国外有实力的工程咨询公司进入我国的严峻形势,要求我国建设监理企业必须迅速提高自身的项目管理水平,谋求更高层次的发展。

综上所述,在世界经济一体化以及工程项目管理竞争全球化日趋激烈的新形势下,深入分析建设工程监理业疲软的深层次原因,研究我国建设工程监理业的发展战略和发展方向,无疑具有重要的理论价值和现实意义。

二、当前建设工程监理行业存在的突出问题

1.法律法规体系不完善

改革开放以来,我国在建设领域出台了一系列的法律法规。各省、市和地区也根据自身的情况出台了相应的政策。建设工程监理行业基本形成上下结合配套的建设监理法律法规体系,对建设工程监理的开展起到了极其重要的指导和规范作用,有力地保证了建设工程监理领域内各项经济活动正常运行。

尽管国内有关监理的法律法规体系己基本定型,但是我们也要清醒地认识到,我国的法律法规建设相对于发达国家来说仍很滞后,仍然存在立法质量不高、立法的基本思路和国际惯例有较大差距、法律之间相互矛盾、涵盖不全以及不能适应对外开放等问题。对建筑领域内的各行业没有形成具有统一性、全局性、时效性、权威性的法律法规体系。

2.监理体制不健全

对于工程监理行业来说,行业体制必须适应行业的发展。然而,尽管我们的行政管理体制改革取得了巨大的成就,可是建设工程监理行业来说仍存在着诸多的体制问题。具体表现在以下几个方面:

(l)政府实施多头管理

由于体制原因,我国的建设工程监理行业主要分由“国家发展改革委员会”、“国家建设部”和“国家人事部”管理。具体来说,我国工程咨询资质的认定、工程咨询公司、工程咨询协会、注册咨询工程师等都由国家发改委主管;建设监理、招投标、造价咨询等资质审核,及其企业管理、协会管理、从业人员管理等均由建设部主管;职业资格的组织考试则由国家人事部负责。而且,交通部、铁道部、水利部、林业部等也分别有自己的工程监理行业管理体系,并自成系统。从企业资质到从业人员的培训、注册,政府不同管理部门的职能存在交叉和重叠,导致社会资源浪费、效率低下,不利于政策制定和行业管理的统一。

一个完整的产业由两个或多个政府部门主管,这是一种典型的政出多门、多头管理。这直接导致政府缺乏统一配套的产业发展促进政策,有些政策甚至设置重重壁垒,限制监理企业的发展。

(2)地方保护、行业垄断、部门封锁等情况严重

根据市场经济的基本原理,我国的建设工程监理市场应该采取统一的市场准入原则,实行公平竞争。但是由于我国的建设工程监理市场发展仍不完善,目前建设工程监理业的地方保护、行业垄断、部门封锁的情况仍很严重。行业内垄断、部门间封锁现象严重,公平竞争、规范有序的市场体系难以形成,而且导致建设工程监理企业难以跨行业、跨部门融合,业内企业难以发展壮大。

(3)市场准入制度不完善,资质管理不严格

目前,我国对工程咨询与监理行业实行的是企业资质和个人执业资格双重认证制度,其中企业资质分为工程监理、工程造价、招投标、工程咨询;个人执业资格则按专业分为注册监理工程师、注册造价工程师和注册咨询(投资)工程师。这与国际惯例不符。

此外,由于现阶段我国对建设工程监理行业的资质管理原则是“分级管理,统分结合”,即按中央和地方两个层次进行管理。国务院建设行政部门或发改委等负责全国甲级工程咨询与监理企业资质审批、审查,省、自治区、直辖市人民政府的相应行政主管部门管理乙级、丙级工程咨询与监理企业资质审批、审查。但是由于地方利益,部分地方政府出现资质审批管理不严的现象。

(4)监理工作定位不确定

目前普遍存在政府部门将其职能推卸给监理企业的现象,使政府职能延伸与业主委托授权发生严重碰撞,监理企业在政府和业主间左右为难。例如建设行政主管部门要求:无施工许可证开工,监理单位必须报告主管部门,否则要受到扣分的处罚;《建设工程安全生产管理条例》出台后,原先《建筑法》规定的建设行政主管部门的现场安全生产管理监督责任成了监理单位的义务;环保部门要求监理单位督促消除建设工地环境污染;消防部门要求监理单位管防火。监理在尽这些义务时,不仅投入的人力物力得不到任何回报,有时甚至与业主的利益发生矛盾,使得监理工作的开展困难重重。如果监理不尽这些义务,又会受到行政主管部门的处罚,企业深感生存艰难。

(5)行业协会管理不力

目前国内的行业协会大多都是在政府职能转变的基础上成立的,行业协会发展还很不充分,存在行业协会种类较多、相互之间协调困难、政企不分、机制僵化、素质不够高、服务不到位等问题,严重制约其作为独立的行业自律组织的作用。

(6)建设工程监理独立性得不到保证

尽管在建设工程监理工作中,要求监理工程师独立、公正、客观、科学的完成工作任务,但是由于目前建设工程监理体制的不完善,监理工作的独立性得不到保证。

3.监理市场不规范

(l)监理服务的供求机制、价格机制尚未形成

工程咨询监理行业在我国,是从国外移植并通过制度强制推行,是政府行为。在国家的大力推动下形成了一批专业化、社会化的工程监理企业和监理工程师队伍,缩小了与发达国家建设项目管理的差距。

同时,工程监理制度的强制推行,也导致了需求和供给的猛然扩张,大幅削弱了市场的调节作用,使得供求机制发生扭曲。

(2)市场主体行为不规范

建设工程监理市场主体行为不规范,主要有三个方面:a.政府职能部门行为不规范;b.业主行为不规范;3.监理企业行为不规范

(3)工程监理收费偏低

现阶段建设工程监理市场另一个比较突出的影响监理水平提高、阻碍监理事业正常发展的重要因素是监理费用过低。现行建设工程监理取费标准仍然执行的是1992年国家物价局颁布的“监理取费标准”(工程造价的l%),而实际上全国房屋建筑业、交通水运业等的监理取费普遍仅在0.5~0.6%左右。据不完全统计,目前监理取费水平仅为国家规定取费标准的60至70%左右。这样的低取费,必然产生一系列的负效应。

4.监理企业整体水平低下

监理企业综合素质低是影响监理水平的内在因素,主要体现为以下几方面:(l)监理企业缺少现代企业机制(2)监理人才整体素质偏低

l)人员知识结构不完善

建设工程监理行业是高智能服务性行业,监理企业的产品是高智能的技术服务,从事工程咨询业务的也往往是工程技术领域的精英,属于高智力、复合型人才。然而现实是我国监理行业从业人员素质偏低,知识结构不合理。虽然也有一些高学历、知识结构合理、具有丰富工作经验的高级人才,但从建设工程监理行业的整体来看,监理人员的素质处于较低的水平。

2)监理队伍结构不合理

3)监理人员职业道德缺失

总结

建设工程监理是以工程技术和项目管理为基础的智力型行业,人才是监理企业最大的资本,监理企业的竞争实际上就是人才的竞争。如果国内监理企业人才的素质不能有较大的提高,国内监理工程师的素质不能与国外咨询工程师抗衡,那么国内监理企业与国外咨询公司的竞争中就必然处于劣势。对人才培养应不遗余力,刻不容缓。

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