关于山西老年人的养老保障与政府责任

论文摘要：文章以山西省2005年1％人口抽样调查(抽样比为2．38％)资料为主要依据，对山西老年人的养老保障水平、存在问题进行了初步研究，并在此基础上提出了建议。

论文关键词：山西；老年人；养老保障；政府责任

养老保障体系是社会保障体系中的主要内容之一。进入21世纪以来，随着山西人口老龄化进程的不断加快(见表1)，养老保障制度建设显得尤为重要。本文以山西省2005年1％人口抽样调查资料为主要依据，对山西老年人养老保障水平以及存在问题进行了初步研究，并在此基础上提出了提高山西老年人养老保障水平的若干建议。

一山西老年人生活及养老保障现状

(一)山西老年人生活基本情况

健康水平、经济来源和文化程度三项指标，基本上可以反映出山西老年人的生活状况，且这三项指标是相互关联的。其中，健康水平和经济来源是养老保障工作的重要依据，文化程度与老年人的生活质量有关，也是一个重要的参考因素。

1．健康水平

调查资料显示，全省、城镇和乡村老年人口中“身体健康”的分别占63．9％、69．7％、60．1％。如果把“基本能保证正常工作生活”的部分也计算在内，则上述比例分别变为86．2％、90．8％、83．1％。调查资料还显示，在全省、城镇和乡村老年人口中“不能正常工作或生活不能自理”的比例分别是11．7％、7．2％、14．7％。总体而言，山西老年人的健康状况值得关注。

2．经济来源

全省老年人口中有“劳动收入”的约占20．6％，有“离退休金、养老金、失业保险金、最低生活保障金、下岗生活费、内退生活费、财产性收入”的约占25．9％，这两大项相加也只有46．5％，也就是说有拥有自己的各种“收入”的老年人口只占全省老年人口的46．5％，剩余53．5％的老年人口，除2．4％属于“其他”外，51．1％的没有任何收入。

在老年人经济来源问题上，城镇的情况要好于乡村。资料显示，城镇老年人口中有“劳动收入”的约占7．8％，有“离退休金等各种收入”的约占50．8％，剩余41．4％的老年人口，除2．0％属于“其他”外，有39．4％的没有任何收入。在乡村，老年人口中有“劳动收入”的约占29．1％，有“离退休金等各种收入”的约占9．2％，剩余61．6％的老年人口，除2.7%属于“其他”外，有58．9％的没有任何收入。

从上述分析可以看到：第一，全省有一半以上的老年人口(51．1％，乡村是58．9％)没有任何收入，需要“由家庭其他成员来供养”；第二，在“离退休金等收入”项中我们看到，有50．8％的城镇老年人享受着国家的社会保障待遇，这一比例虽然还不算高，但比乡村享受这些待遇的老年人要高出40多个百分点。

3．文化程度

调查资料显示，全省老年人口的文化程度偏低。从总体来看，以“小学”、“初中”、“高中”、“大学专科及以上”为顺序，全省、城镇、乡村的数值均依次降低。其中，男性老年人口的文化程度要高于女性老年人口。另外，除“小学”项乡村高于城镇外，“初中”、“高中”、“大学专科及以上”各项，城镇均高于乡村。全省老年人口中“未上过学”者数量庞大(31．0％)，且乡村(36．4％)多于城镇(22．8％)、女性(22．3％)多于男性(8．7％)。

(二)山西老年人养老保障现状

对老年人来说，基本养老保险、基本医疗保险和最低生活保障金无疑是社会保障多项内容中较为重要的。

1．关于养老保险

调查资料显示，全省、城镇和乡村老年人口中参加基本养老保险的比例分别是17．6％、36．8％、4．8％。从总体看，老年人口中参加基本养老保险的比例城镇高于乡村(高出32个百分点)，男性高于女性(平均高7个百分点还要多)。上述数据不仅反映出山西省基本养老保险事业水平较低，而且也反映了基本养老保险方面存在较大的城乡差距和性别差异。

2．关于医疗保险

调查资料显示，全省、城镇和乡村老年人口中，参加基本医疗保险的比例分别是27．3％、42．5％、17．1％。虽然山西省老年人口参加基本医疗保险的情况要好于参加基本养老保险的情况，但总体水平仍不够高，且仍然存在较大的城乡差别和性别差异。具体而言，城镇比乡村高出约25个百分点，男性比女性高出约7个百分点。

3．关于最低生活保障金

如果我们把享受失业保险金、最低生活保障金、下岗生活费和内退生活费的老年人也考虑进来，那么，基本情况见表2。除“最低生活保障金”一项比例较高外(全省、城镇和乡村老年人口的比例分别是2．9％、3．6％、2．6％)，其余的都微乎其微。这里也同样存在城乡差别，乡村老年人的情况比城镇老年人要差。

二山西老年人养老保障中存在的问题

山西老年人养老保障体系的改革是从20世纪80年代以后才开始的，时间较短。农业人口多，经济不发达以及严重的老龄化现象，决定了我省老年人养老保障事业进程比较艰难，养老保障体系面临着一系列问题。

(一)人口老龄化速度加快，养老金等负担激增

我国20世纪70年代以来开始实行计划生育基本国策，人口出生率随之大幅度下降，之后，一直保持在一个较低的水平。与此同时，随着生活水平的提高和医疗条件的改善，人口预期寿命迅速增长。在以上两个因素的共同作用下，老龄人口的比重迅速加大。2005年底，山西60岁及其以上的人口占总人口的11．0％，2006年底达到12．4％。预计到2010年，全省60岁及其以上老年人口将达到520万人，占总人口的15．08％，并且将以每年3％的速度递增。

发达国家是在社会经济发展到一个比较高的水平后才进入老龄化阶段的，而我国尤其是山西则是在一个较低的经济发展程度上步入老龄化社会的，因此我省养老保障体系中要遇到的困难将会更多、更大。

(二)制度体系不够健全，养老保障覆盖面窄

社会保障体系的核心部分是基本养老保险。基本养老保险是国家为了保障退休人员的基本生活，统一政策、强制实施的一种养老制度，具有低水平、广覆盖、强制性等基本特征。山西基本养老保险始建于20世纪90年代，主要覆盖城镇企业职工(其中主要是国有和集体企业职工，其他经济成分的职工尚处于逐步加入的过程中)。虽然近年来基本养老保险参保人数(缴费职工数与领取养老金人数之和)逐年增加，但参保人数占城镇人口的比例仍处于较低水平。只有36．8％的城镇老年人口参保，可见，基本养老保险在城镇地区的覆盖面相当有限。而农村几乎没有基本养老保险，绝大多数农民尚无一个可以依靠的社会养老体系，老年人的生活主要依靠土地上的劳作和子女的供养。

当前，山西经济社会发展中出现的一些新情况新问题使得扩大基本养老保障覆盖面变得更为迫切。比如，实施计划生育政策后出生的第一代独生子女正在成年，越来越多的城市家庭呈现出4：2：1的抚养结构(4个老人，2个青年人和1个孩子)。在这种抚养结构之下，完全依靠家庭来供养老人将非常困难，需要通过社会养老体系来解决。又如，随着山西省工业化和城镇化步伐的加快，大量的农村剩余劳动力逐步转移到城镇中来，另外还有一些农民因土地被征用而无地可耕，对这些人而言，加入社会养老体系才能为其提供生活保障。

(三)社保欠账多，历史包袱重

基本养老保险还存在一个问题，就是历史包袱重。基本养老金包括两部分：一部分来源于企业缴费形成的社会统筹基金，实行现收现付制；另一部分来源于职工个人缴费形成的个人账户基金，实行积累制。这个制度的设计是科学的，现收现付部分有利于国家发挥收入调节作用以维护社会公平；个人账户部分有利于积累养老基金以缓解人口老龄化的冲击。但是已退休的职工和在职职工在这一制度实施前都没有个人账户积累，形成了个人账户的历史缺口。这一制度在刚开始运行时就遇到了养老金支付压力，一些地方被迫提高企业缴费率，结果使得企业负担过重，逃费欠费情况严重。针对上述情况，国家决定控制过高的企业缴费率。企业缴费率降低后，养老金收入又相应减少，收支缺口继续扩大。为了保证养老金按时足额发放，企业不得不把本应积累起来的个人账户基金用于当前的养老金支出，于是便形成了个人账户的“空账”，这实际上又退回到了原来的现收现付体制。不断占用本应做实的个人账户资金是一种隐患，其必然会影响未来养老体系的正常运行。随着山西人口老龄化程度的加重，养老金的收支缺口继续增大，这就需要采取措施，妥善解决个人账户的占用问题，实现养老基金的预先积累。

三强化政府责任提高山西养老保障水平

建立起完善的山西省养老保障体系，对制度变迁方式的认识和选择至关重要。

(一)坚持强制性制度变迁方式，适度提升山西老年人的总体养老保障水平

制度变迁方式包括诱致性制度变迁和强制性制度变迁两种类型。强制性制度变迁的供给主体是国家或政府，山西现有的养老保障制度实际上就是政府主导的结果。政府主体利用其政治上的力量拥有资源配置的绝对权力，它的制度供给能力和意愿决定着制度变迁的方向、深度、广度和具体形式。由于在以前的养老保障制度改革中，政府无意改变制度变迁中权益的重新配置，其意愿制度供给和实际制度需求并不一致。山西省(乃至全国)在政府主导的养老保障制度改革中一直存在着严重的制度供给不足问题。

实行强制性制度变迁方式，要求政府加大完善养老保障制度的推进力度。具体而言，其一是加快养老保障立法建设，实现制度的法制化。从全省来讲，应在广泛调查研究的基础上，尽快制定出一套关于养老保障的基本法律法规。其二是加强省级统一规划，实行强制为主并与一定政策条件下的自愿相结合的原则，提高政府对养老保障的强制程度。为此，人大和政府有关部门应切实摸清各地各类老年人的经济状况，然后统一规划制定出适合不同收入层次、不同保障水平的养老保障政策和实施方案。当然，在强制实施的前提下，对部分确实困难且不具备负担能力的老年人可以实行优惠政策。

(二)在经济发展的基础上，不断扩大覆盖面，适时将城镇应保老人纳入养老保障体系

当前，在完善各项养老保障制度的同时，还需加大对养老保障资金的投入。应当说，近年来山西经济的持续发展为老年人养老保障事业的进步奠定了良好基础，特别是2004至2006年，地区生产总值分别达到3042．2亿元、4100亿元和4746．5亿元，财政收入分别达到533．5亿元、757．9亿元和1048亿元。因此，笔者建议在城镇，一要加大财政对基本养老保险基金的投入，逐步做实基本养老保险的个人账户，保持养老保险基金的平衡运行。二要加大财政对社会救助的支持力度。一方面加大城镇居民最低生活保障力度；另一方面加快落实对城镇困难人群的医疗社会救助制度，切断这一群体的“因贫致病、因病返贫”的“贫一病”链。三要提高养老保障相关待遇水平，建立与经济发展水平相适应的待遇调整机制。

应当说，在当前经济社会发展条件下，山西省完全有可能使城镇养老保障水平有一个较大幅度的提高，进而不断扩大城镇老年人养老保障覆盖面积，最大限度地将城镇应保老人纳入社会保障体系。

(三)强化国家财政和集体经济对农村养老保障事业的支持力度

对于农村养老保障事业，我们在沿着强制性制度变迁方向推进的同时，应加大和突出国家的扶持，特别是财力支持作用，这不仅有利于降低制度变迁的成本，而且相对于我国的社会制度和经济体制来说也更具优势。

加大政府对农村社会养老保障的直接财政投入力度。资金筹集是养老保障制度运行的核心，通过政府财政补贴发挥政府在资金筹集中的支持和利益诱导作用，是农村社会养老保障制度快速发展的支点所在。北京市大兴区就是通过政府财政补贴的方式，加大了政府的财力支持，建立了个人账户与储备调剂金相结合的新模式。相信这一做法能为破解山西农村社会养老保障制度建设中的资金筹集难题提供有益的启示。

对农村社会养老保险基金实行让税政策，并建立农村社会养老保险风险基金。社会养老保险基金投资所获得的收益与一般投资收益有本质区别，它并不直接用于分配，而是直接转入基金以增强基金实力，应付养老金的支付风险。所以除实行税前收缴养老金保险费办法外，对基金投资收益和个人领取养老金也应免征税费。任何形式的养老保险都存在着难以预料的应对风险，为了避免和应对这些风险，政府应每年从财政收入中提取一定比例的农村社会养老保险风险基金，并专户储存。

另外，应以支持农村社会养老保障制度建设为中心，调整财政分配格局，化解城乡矛盾。在制度变迁过程中，政府面临的一个重要难题就是不同利益集团之间的冲突。制度变迁往往会导致不同利益集团重新分配财富和权力，如果变革中的受损者正是决策的依靠力量，那么决策者就会因为害怕失去政治支持而不愿进行改革。我国农村社会养老保障制度变迁也面临着同样的问题，如果政府为农村社会养老保险制度提供财政支持，就会使资源在一定时期内由城镇流向农村，城镇中的强势群体则会或多或少施加一些阻力。在进一步完善城镇社会保障体系的同时，逐步加大财力分配向农村社会保障倾斜的力度。

(四)统筹城乡全面发展，协调好农村社会保障制度体系内部各具体制度之间的关系

首先，农村社会保障制度是一个多方面保障农民生活安全的完整体系，农村社会养老保障只是其中的一项。除此之外还有农村医疗保障、农村最低生活保障和农村社会救助等。虽然这些制度在保障农民生活安全上相辅相成，但也存在着财力资源分配上的矛盾。因此，农村社会保障制度的各项内容应统一规划，在政府和农民的财力资源及承担能力上应统一测算。基本原则是先保农民解除“近忧”(医疗、低保、救助)，然后再考虑安排养老保险。具体到政府和集体的财力安排，应在既有财力水平和优先保障农民基本生活及必要医疗需求的前提下，搞好养老保障与其他保障项目的动态平衡。就农民负担方面而言，由于只有养老保险和医疗保险是需要农民自己缴费的，因此应紧密结合建立农村医疗保障制度的需要，合理安排农村养老保险的缴费和给付水平及制度建设进程。

其次，城乡统筹是建设和谐社会的首要之举，农村社会养老保障制度建设也应着眼城乡统筹发展的全局统一考虑。从目标模式上讲，农村社会养老保障的覆盖范围，除在农村务农的农民之外，还应包括被征地后失去土地的农民、外出务工者、个体从业者等现有的城镇职工基本养老保险制度难以覆盖的人员。当然，在我国现阶段被征地农民和农民工的社会养老保障问题都有一定的特殊性，不是现有城镇职工养老保险制度或农村养老保险制度能单独解决的问题，但农村社会养老保障制度的建设对此应有所考虑，并作出切实可操作的制度安排，尽可能实现与城镇社会养老保险制度的协调衔接。

(五)必要时，山西还可考虑建立农村老年人无条件社会养老金制度

20世纪50年代以来的城乡分治造成了较大的城乡差别，改革开放以来，这一差别还在日益扩大。较大的城乡差别造成了城乡居民收入水平存在显著差异，农村缺乏公共社会保障，社会救助极其有限，就业形势日益严峻，医疗资源极度匮乏。山西农村仍有不少老年人特别是高龄老人生活在贫困之中，他们是总人口中最为弱势的群体，没有收入或收入非常有限，没有足够的生活必需品，没有医疗服务。其中的一些老人每天还要在田间从事繁重的体力劳动，并担负着照顾孙子、孙女的责任，无力参加按期支付费用的农村社会保障体系。

事实上，即使是世界上最贫穷的一些国家，如非洲的博茨瓦纳、毛里求斯、纳米比亚、拉美的玻利维亚、亚洲的尼泊尔等地，都在实行无条件的社会救助计划。l4j对农村贫困老人实行无条件社会救助所需的资金额度，取决于达到某一特定年龄以上领取养老金的老年人的人数及每人所得金额的多少，提高年龄线而只给高龄的老人养老金可以减少开支。

笔者认为，山西可以采取以该地最低生活标准为依据的、无附加条件的社会养老金制度，把年龄和居住地作为唯一确定老年人领取养老金的条件。养老金的起点要低一点，可以随着该地区居民收入水平和全省居民收入水平的提高而逐年递增。另外，考虑到我国长期以来所实行的计划生育政策，对只有一个子女的老年人应给予较多的社会养老金；而有一个女儿的老年人应得到比有一个儿子的老年人较多的社会养老金；当然，无子女的老年人应得到更多的社会养老金。