社会保障的新理念与中国农民扶持性社会保障体制

中国的市场化改革使广大的中国农民直接暴露在现代市场经济风险下,而家庭联产承包制的实施又使改革开放前与计划经济体制相适应的保障体制无法运转,这样,中国广大农民成为了现代市场经济中最没有保障的弱势群体｡因此,建立农民社会保障体系的意义重大｡中国农民社会保障体制迟迟没有建立的原因有二:其一,传统社会保障理念仅考虑到其工具价值,忽视了其目的价值;其二,农民的组织化程度低,导致他们在社会利益分割过程中没有谈判地位｡从建立农民社会保障体制的双重价值出发,建立保障农民生存权和基本发展权的农民扶持性社会保障体制具有重要意义｡

关键词:工具价值;目的价值;扶持性保障体制

中图分类号:F323.89 文献标识码:A 文章编号:1003―5656(2006)05―0076―08

1949年新中国成立以后,中国政府建立了城乡二元社会保障体制｡在农村,建立了以集体经济为基础､以家庭保障为主､集体保障为辅､包括农村合作医疗､“五保”制度和社会救济､救助在内的农村保障体制｡但是,随着中国农村家庭联产承包责任制的实施,农村集体经济被严重“虚化”,已经无力承担改革前的农村社会保障功能,这导致广大的农民成为没有保障的现代市场经济人群,严重地影响了中国社会的发展和社会公平､公正｡为此,研究在广大的中国农村建立社会保障体制具有重要现实意义｡我们拟从建立农民社会保障体制的意义与紧迫性､农民社会保障体制的双重价值､农民扶持性社会保障模式等三个方面展开论述｡

一､建立中国农民社会保障体制的意义和紧迫性

社会保障是伴随着工业革命､市场经济的出现而出现,由国家通过法律实施的一种制度化举措｡实施社会保障被视为现代国家的一项义不容辞的责任,而国民依法享受相应的保障待遇应该是保障对象的权利,是一种不可剥夺的生存权和发展权｡因此,中国农民社会保障体制建立的意义和迫切性就必须放到我国正在进行的工业化､市场化､国际化的时代背景去考察和思考｡

(一)现代市场经济的扩散是建立农民社会保障体制的根本原因

从现代国家社会保障体制的建立过程分析,现代社会保障是伴随着现代市场经济的出现而出现,用于消除现代经济所带来的风险的一项制度安排｡相对于传统社会和传统经济,现代社会和现代市场经济的风险主要表现在以下三个方面｡

第一,现代社会和现代经济必然要面对市场风险｡现代经济体制一方面因分工带来效率的提高,从而带来了社会生产力的飞速发展;另一方面它也带来了全面经济危机的可能,当生产的产品不能被市场所吸收,必然导致企业破产､工人失业､银行出现危机等等,而一部分企业的破产可能导致整个生产的链条发生崩溃直至全面的经济危机｡一旦危机到来,大量的工人失业,无家可归､流离失所等等社会惨剧｡常见的现代经济风险有失业､工伤等,为了降低工人失业和工伤的风险,现代失业保险､工伤保险等社会保障制度在工人长期不懈的斗争下得以产生①｡

第二,伴随现代经济演变的现代社会要求有新的､现代的养老方式｡随工业革命的展开,市场经济的渗透,人们之间的关系慢慢脱离了传统的血缘和地缘关系,主要靠职业为纽带联系在一起｡同时,大家庭和大家族模式也宣告破产,这样以家庭保障为主的传统养老保障难以适应现代小家庭社会的需要｡在一个小家庭社会,家庭将因沉重的养老保障而破产｡因此,建立现代社会养老保障体制是传统社会向现代社会转变的必要条件②｡

第三,现代社会的高流动性要求有社会医疗卫生保障制度｡在现代经济社会,传统农业已经成为很小的部分,主要以第二､第三产业为主,这导致了人们的大规模流动和向城市迁移,由以农村生活为主转变为现代都市生活｡这种高流动性和高度的城市集聚使卫生､健康成为公共产品,要求政府出面提供医疗和卫生保障｡

改革开放以来,中国工业化､城市化和国际化的速度不断加速,这导致传统的自给自足的小农经济逐渐退出历史舞台,农村劳动力向城市流动加剧,亦即使那种依靠土地作为生存保障的基础不再存在,并导致传统的大家庭结构瓦解,小家庭逐步成为最主要的家庭结构形式｡在这种情况下,过去农业社会行之有效的家庭保障形式已难以抵挡工业化时代的生存风险｡特别是,由于长期实行城乡分割政策,工业化并没有带动农业人口的大规模向城市迁移,享受城市社会保障｡因此,虽然中国农业产出到2004年仅占国内总产出的15%,但是我们的城市化率还不到40%｡这样导致大量的农民从事城市工作,过着城市生活,但仍然依靠土地和家庭保障,使部分流动的农民工面临巨大的生活和生存风险,依靠他们自己很难承担,必须加快农民工融入城市的步伐,让其像城市人一样享受现代社会保障｡同时,市场向农村､农业的不断渗透,使我国农业具有“过渡性农业”的特征,承担了大量的市场风险,这种风险仅仅靠农民自己来承担和分解既是不可能也是不公平的｡因此,必须由国家出面来协调,建立农民社会保障体制,这是广大农村､农民和农业适应向现代市场经济和社会转型的基本条件,也是农业现代化和全面建设小康社会的必要条件｡

(二)二元保障体制下农村保障体制的失灵要求建立现代农民保障体制

建国后,我国在经济发展水平很低的条件下就建立了以集体经济为基础的家庭保障为主､集体保障为辅的包括农村合作医疗制度､“五保”制度和救济制度的农村社会保障体制｡当然,囿于当时的经济发展水平,这种社会保障体制的覆盖面是很狭窄的､保障水平是很低的､仅仅能够保障被保障对象的生存需要,有时甚至连生存都难以维持｡但是,就是这种低水平､低覆盖的农村社会保障体制大大提高了中国国民的福利水平,这一点被新中国建国后的人均预期寿命､婴儿死亡率等人类发展指标的大幅度提高所证明｡

从表1可以看出,即使我们以北京居民1950年的出生时的预期寿命作为当时全国农村居民的出生时预期寿命,到改革开放的1978年中国农村居民的出生时预期寿命也有很大的增长,男性增加了12.8岁,女性更是增加了19岁,这无论放在哪个国家都是一个巨大的增长｡增长的取得与中国政府关注农村的医疗卫生条件有很大关系｡这可以从这一时期农村医疗卫生条件的改善得到证明｡

表2表明,从1952―1979年间,中国农村的医疗卫生事业①一直在不断发展,即使在十年“”期间,我国农村的病床数和医务人员都在增长,这可能是中国农村人均寿命提高､婴儿死亡率降低的重要原因｡因此,虽然改革开放前的保障体制层次很低,但是它确实提高了整个农村､农民的发展水平｡

然而,改革开放以来,集体保障由于家庭联产承包责任制的实行而迅速走向衰落｡家庭联产承包责任制取代原来的集体经济是建国以来中国农业生产和经营方式的一次重大变革,实现了所有权和经营权的分离,极大地提高了农业生产效率和效益｡但是,家庭联产承包责任制实行的新的分配方式使集体内部积累机制被消弱,公积金(用于再生产)和公益金(用于福利和公益事业)难以保证按时足额提取,集体保障赖以维系的基础被消弱｡同时,伴随农村集体经济的衰落,基层干部的权威大不如前,难以实现计划经济时代集体的组织功能｡这样,即使“五保户”､贫困户等特殊对象需要的生活保障,也难及时提供,甚至难以实现｡随农村合作医疗体制的衰落和卫生健康的市场化改革,农民“因病致贫,因贫致病”的现象在当今普遍盛行｡如何使农民走出“贫困的恶性循环”陷阱是摆在我国政府和社会面前的最大问题｡而这一问题的解答仅仅依靠农民自身可能无法解决,必须政府出面实施“临界最小努力”｡建立农村社会保障体制就是政府实施“临界最小努力”的最佳手段,同时这一政策的实施也能提高农民的人力资本水平,最终实现中国农业经济和农村经济的再次腾飞和中国经济的持续快速发展｡

(三)农村家庭保障作用的逐渐降低

首先,我国农民自古以来所依赖的土地的保障作用逐渐弱化｡第一,城市的扩张､乡镇企业的发展和小城镇建设造成了我国耕地资源的大幅度减少｡新中国成立初期,人均耕地0.18公顷,近年来耕地每年减少1000多万亩,2000年人均耕地减少到0.105公顷左右｡第二,由于农业比较利益的降低和中国农民人的经济价值的提高,农村出现了大面积的土地抛荒和土地复种指数降低的现象｡第三,改革开放以来,工农产品价格“剪刀差”曾经有所缩小,但是近年来又开始扩大｡如1982年为228亿元,1983年为307亿元,1983年到1986年在276亿元到307亿元之间[1]｡据计算,到2000年我国工农产品剪刀差相对量大约依然达到60%― 70%[2]｡工农产品价格剪刀差的继续存在,加剧了土地的比较收益降低｡以上所述的三个方面都导致农业比较收益和绝对收益的减少,从而弱化了农村土地的社会保障功能｡

其次,农村家庭保障因家庭规模､结构的变迁与人口的流动化和老龄化而难以实现｡由于计划生育政策和农民经济价值的提高等经济原因及非经济原因,农村人口老龄化加快,农村老龄人口不仅基数大,而且所占的比例比城市高,再就是老龄化的速度加快｡同时,由于城市就业和工资的“逆向选择”导致大量的青壮年劳动力流入城市,更加快了农村的老龄化速度｡老龄化对养老提出了更高要求｡但是,中国农村家庭的小规模化､子女数量的减少与人口的流动难以满足这一要求｡这迫切需要整合农村的养老资源,走社会化养老模式可能是消解这一发展困境的重要道路｡

传统的二元保障体制因家庭联产承包责任制的推行､集体经济的弱化而难以发挥作用;以土地和家庭保障为主的传统保障又在新的社会结构､家庭结构中不堪重负;农业和农村的市场化､现代化又把广大的农民带入了现代市场经济之中,人们不仅面对传统的自然风险,还必须面对市场风险｡这种种情况和环境的变化迫切要求建立农村社会保障体制,促进城乡利益均衡,构建一个利益和谐的新型乡城关系,为最终建立小康社会提供强有力的保障｡

二､农民社会保障体制的双重价值

既然建立农民社会保障体系具有如此重要的意义和紧迫性,那么,为什么中国农民社会保障体系迟迟难以建立?这可能要从我们目前对待社会保障体制的理念和利益集团行动的逻辑出发才能给出一个比较合理的､严谨的理论解释｡当前我们对待社会保障体系的理念是一种明显的工具价值观,忽视了建立农村社会保障体系的“建构性作用”①或称为目的价值｡

(一)农民社会保障体系的工具价值

当前,无论是赞成建立农村社会保障体制的或认为时机成熟的人,还是反对者或时机不成熟者都是从社会保障体系的工具价值――认为社会保障的建立“可以对经济发展过程做出富有成效的贡献”[3]31――的角度出发来认识建设社会保障体制的必要性和紧迫性｡这种观点来自两种西方社会学的社会福利理论:功能主义和冲突主义社会福利理论｡

早在20世纪50年代和60年代,欧美就出现了一种从功能主义出发的社会福利理论,被称为“社会行政观点的社会福利理论”｡这一理论把社会福利视为解决社会失调或社会问题的一种方法,以维持社会的整合和秩序｡它研究的重点在于政府社会福利,以及这些福利解决社会问题的功能｡该理论认为,现代福利国家的社会福利服务,即是为了解决人类社会贫､愚､懒､脏､病等“五害”,因此,就有收入维持政策､教育政策､就业安全政策､住宅政策以及健康政策等政府社会福利政策的制定｡功能主义把社会福利视为政府的一种旨在解决社会问题乃至社会结构的积极干预措施,从“功能必要性”角度剖析社会福利模式的发展与演变的原因｡

冲突主义认为,社会体系是一个分工､敌对､压制､异议､冲突､非整合和变迁的系统,而社会体系冲突的来源是利益和权力分配的不均｡个人或组织为了争取有限的权力和利益势必导致社会体系的冲突｡而社会福利政策的一个主要功能就是维持社会秩序,减少社会冲突和紧张｡

无论是功能主义还是冲突主义,他们都看到了社会保障等社会福利政策在维护社会秩序稳定,促进经济发展中的作用｡客观地讲,社会保障体制的建立确实实现了这些目标｡无论是理论研究还是实证分析都已证明人力资本的积累是经济发展的关键因素,而社会保障体系的建立提高了人们的健康水平和营养水平等,这都将提高人们的人力资本,从而促进经济增长和发展｡另外,社会保障体系的建立有利于降低被保障对象的风险､稳定消费和投资,从而减少或烫平经济波动①｡有人就从这一角度论证中国农村建立社会保障体系的必要性,因为中国经济遭遇通货紧缩,通过建立农村社会保障,提高农民的消费水平是走出经济紧缩､实现长期经济增长的根本途径｡

(二)农民社会保障体制的建构性作用或目的价值

农民社会保障体系的功能主义者和冲突主义者看到了社会保障体系的工具价值,从其工具价值角度分析社会保障体系的演进过程､产生缘由以及如何建设中国农村社会保障体制｡这样的一种分析思路仅把社会保障体制当成一种“手段”,忽视了其建立本身就是“目的”｡这种思想除了其社会学根源外,还有经济学渊源｡长期以来,在经济学领域,谈起经济发展就是GDP的增长,一切经济社会政策都围绕着其展开,衡量经济社会政策好坏､成败的标准就是,而且仅是GDP增长｡这样的经济发展观忽视了经济增长的成本,在实践中带来了“有增长无发展”的严重后果,导致严重的经济社会发展的不平衡｡针对这种状态,以阿马蒂亚・森为代表的发展经济学家强调了增长和发展的人文关怀方面,在国际上得到了很多人的拥护,阿马蒂亚・森也被称为“经济学的良心”｡按照这种思路,仅看到农村社会保障体制建设的工具价值方面在理论上是很肤浅的,在实践中将严重误导中国农村社会保障体制改革和建设的步伐和道路｡

按照阿马蒂亚・森的观点,发展是“扩大人们享受的真实自由的一种过程”,“扩展自由是发展的首要目的和主要手段｡它们可以分别称作自由在发展中所起的‘建构性作用’和‘工具性作用’｡建构性作用是关于实质自由对提升人们生活质量的重要性｡实质自由包括免受困苦――诸如饥饿､营养不良､可避免的疾病､过早死亡之类――基本的可行能力,以及能够识字算数､享受政治参与等等自由｡就建构性而言,发展旨在扩展上面提到的以及其他的基本自由”[3]31｡正如前述,随着改革以来的市场化,中国农民不仅需要面对自然风险,还要面对市场风险｡在种种风险的约束和限制下,农民的自由被束缚｡农民可能因市场而破产,可能会因为收入低下而营养不良､不能得到良好的教育等,而这又将影响到下一代的实质自由,减少其选择的能力和权力｡因此,建设农村社会保障体制,可以保证农民的生存权和最基本的发展权,如避免饥饿､营养不良､文盲等等｡这将大大扩展农民的选择空间,从而实现实质自由的扩展｡从这个意义上讲,建立农村社会保障体制本身就是发展,就是我们的“目的”,它不仅是“工具”,而是“目的”和“工具”的一体｡

利用农村社会保障体制的双重价值的观点,就可以为当前有关改革城乡二元社会保障体制的争论提供新的视角和结论｡学术界对改革农村社会保障体制有两种对立的观点｡一种观点认为,既然二元社会保障体系已经成为城乡经济进一步发展和深化改革的严重障碍,那么,打破这一僵化格局,建立一种全国统一的社会保障制度框架就成为必要｡另一种观点提出,在整个社会主义初级阶段要建立全国统一的社会保障体制有着难以克服的困难,因而也是不可能的｡中国农村社会保障体制只能相对独立发展｡按照我们的观点,反对建立全国一体化的社会保障体制的观点显然是站不住脚的｡第一,从发展的角度看,建立农村社会保障体系本身就是发展,是农民实质自由的扩展;第二,从社会公平的角度看,建立农村社会保障体制有利于提高农民的社会福利水平,降低已经存在的高得不能再高的城乡差别｡因此,建立农村社会保障体制是一项实现了公平与效率相统一的制度安排｡但是令我们深思的是,这样一种好的制度安排为什么难以实施?芽对这一问题常见的解答是中国还处于社会主义初级阶段,国力还不足以支撑惠及全民的社会保障体系｡这一回答初一看有道理,但经不起推敲｡改革前,我们国力那么弱,我国尚且建立了惠及全面的､保障基本生存权的社会保障体制,何以在改革后､在经济以9%的速度高速增长20多年后,反而难以建立这种保障农民基本生存权的社会保障体制?反而国力不足?因此,以国力不足为由反对立即建立城乡一体化的社会保障体制是一个不能成立的结论｡其深层原因要从新政治经济学的分析框架中寻找答案｡

城乡社会保障问题实际是一个城乡利益分配的问题｡衡量一个利益集团的力量不是它的规模大小､人数多少,而是其组织化程度的高低①｡改革开放以来,城市利益集团和农村利益集团经历了一个由和谐向冲突的转化过程｡改革开放初期我们更多的是如何“做大蛋糕”的问题,在“做大蛋糕”的过程中城乡都获得了利益,是一个典型的帕累托改进的过程;随改革开放的不断推进,蛋糕做得越来越大,如何“分割蛋糕”的问题成为我国首要问题,从而导致城乡之间由利益和谐转化为利益冲突｡如何“分割蛋糕”取决于不同利益集团的谈判力量和能力｡在这一过程中,农民因为农业社会的生活方式导致组织成本居高不下,致使“搭便车”行为盛行｡这导致农民虽然是我国人口最多的阶层,但是也是最没谈判权力的社会阶层,最终致使农民在城乡利益分割中成为弱势群体｡中国农村社会保障体制迟迟没有建立即源于农民的组织化程度低,没有谈判权力｡因此,“非不可为,而是不为”｡

三､中国农民扶持性社会保障体系的构建

中国农民扶持性社会保障着眼于农民群体的生存权和基本发展权,根据这一目标来设计保障的项目､覆盖对象､资金来源､资金的运营与管理､给付方式与标准等等,同时,通过立法的方式强化这种制度的建设｡在设计农民扶持性社会保障体制时一定要避免现有制度中的各种缺陷①｡

农民扶持性社会保障的主要项目在目前中国农村应该包括三项:农民的养老保险､农民的医疗保险(重建农村合作医疗体制)和农民的最低生活保障制度｡正如前述,市场化改革导致与传统经济结构和社会结构相适应的土地和家庭保障模式的没落,要求新的社会保障体系与其相适应｡农民的医疗保险之所以获得了与另两项相同的地位,源于农民的“因病致贫､因贫致病”正成为冲击其他两项基本保障的最重要的因素②｡

这种保障体制应覆盖所有不具有城市户口的农村人,并且通过法律强制每一个人参与｡当然,不同的项目要求的年龄是不同的｡20岁以上的农村人口必须参加农村养老和合作医疗保障,低于20岁的农村人口主要参加农村合作医疗制度,农村最低生活保障覆盖每一个符合低保条件的农村人口｡这主要是为了解决农村社会保障体制覆盖率低的问题和社会保险的“逆向选择”问题｡

这种体制的资金来自三部分:国家､集体和个人｡通过法律规定各部分的比例,严格执行｡其中政府出资部分不应低于保障资金的40%,即使政府财政困难,也应挤出资金来扶持“农保”的建立,以履行政府的基本职责,实现全体公民的社会公平｡集体承担部分不应低于保障资金的30%,对于经济比较发达的东部地区,集体补一点不成问题;但是对于集体经济力量比较弱,乡镇企业又少的西部地区,集体补一点可能还是问题｡在这种情况下,各级政府应该克服困难,多方筹资,尽力扶持农村社会保障体制的建立｡同时,政府还可以通过其他渠道筹集“农保”经费,如通过发行福利､接收社会捐赠等｡最后,针对农户缴费难的问题,可以采取“实物换保障”的办法,根据不同对象,以特定方式将其拥有的农产品､土地和股权等实物转换为保障费:年轻农民实行“产品换保障”;老农和被征地农民实行“土地换保障”;进城农民工实行“产品换保障+土地换保障”;乡镇企业职工实行“股权换保障+产品换保障+土地换保障”[4]｡这样可以有效解决“农保”建设资金短缺的问题,加快“农保”建设步伐｡

农村社会保障的资金运营与管理可借鉴“江阴模式”,采取“征管分离,行政监督”的运行机制｡主要通过政府及相关机构承担保险金征缴的责任,由商业保险公司(太平洋人寿保险公司) 负责基金的运作和赔付｡该模式较好地解决了农村医疗保险中筹资和公平性的难题,对于商业医疗保险中存在的逆向选择和道德风险也具有一定的防范和规避作用,因此具有一定的借鉴意义｡这种运行机制充分体现了经济学的专业分工思想,由具有大量下设分支机构的政府负责征缴,由具有专业特长的商业保险公司负责管理｡在征缴机构选择方面,分别由政府对个人､地税对乡镇企业､教委对学校学生的这样一种征缴方式将分工思想几乎发挥到了极致,从而也将征缴的难度降到相当低的程度｡在基金的管理运作方面,可由多家商业保险公司经营,相互竞争,提高效率;或专门组建政策性的“农保”公司来承接现有的农村医疗保险业务和养老保险业务;根据有关的法律､法规和政策,积极开拓市场,提供优质服务,引导农民投保｡这种运行机制改变了政府同时担任规则的制定者､组织者､运动员､裁判员的多种角色,加强了监督制约,最大限度地规避了风险,有利于建立市场化的运营机制,实行专业管理专家理财,从而提高了效率[5]｡

农村社会保障体系的给付方式可通过银行体系来低成本实现,如图1的流程｡国家财政和集体应交部分直接通过财政系统转帐到县市社会保障局,个人部分通过银行开户缴纳,由银行划转到县市社会保障局,县市社会保障局把农村社会保障资金交由专业的保险公司运营｡保险公司把保险金和盈利部分返还给县市社会保障局,由后者通过银行发放到个人｡

参考文献:

[1]李迎生.社会保障与社会结构转型[M].北京:中国人民大学出版社,2001.97.

[2]周诚.对于农民收入低､提高慢问题的探索[EB/OL].http?押//www.省略.cn/chinese/OP-c/441338.htm｡

[3]阿马蒂亚・森.以自由看待发展[M].北京:中国人民大学出版社,2002.

[4]魏众.农村住院医疗保险制度分析――以江阴为例[J].中国人口科学,2003,(6)?押65―72.

[5]赵殿国.农村养老保险工作的回顾与探索[J].人口与计划生育,2002,(5)?押23-27.

注:本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文