加快领导方式转变 推进基层社会管理制度创新

摘 要：网格化管理，是针对现行管理制度弊端开展的一次行政管理和社会管理的机制创新，是“坚持依靠群众推进工作落实”长效机制的体现，其主要特征是管理理念从“以官为本”到“以人为本”的转变；管理人员由“高高在上”向“主动下沉”转变；管理方式由“粗放式”向“精细化”转变；管理手段由“传统化”向“信息化”转变；管理体制实现了由“阶段性”向“长效机制”转变。

关键词：网格化管理；领导方式转变；社会管理创新

中图分类号：C913 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）30-0071-02

当前我国正处于社会转型、体制转轨期，公众的价值观念呈现多元化，公众素质普遍提高，民主意识和参与意识增强，迅速变化的社会环境和公民需求多元化、复杂化的趋势，使传统的效率低下，漠视群众需求，强化管制、反应滞后的传统管理模式，已经不能适应当前我国复杂的社会形势，导致部分地区群众利益受损，社会矛盾不断激化，频发，对维护社会和谐稳定，人民安居乐业造成了不良影响，政府的公信力也不断降低。时代的变化要求政府必须更加灵活，更加高效地进行社会管理工作，具有较强的应变力和创造力，对公众的要求更具有回应力。在此情况下，创新政府管理方式，建设服务型政府，不断提升政府执政能力，是民众的期待也是政府的责任。郑州市从贯彻落实科学发展观，以领导方式转变加快发展方式转变的高度，以为中原经济区、郑州都市区建设营造稳定、有序、和谐的社会环境为出发点，不断探索新形势下做好群众工作的有效途径，加强和创新社会管理工作。

一、郑州网格化管理体系概述

从2012年3月开始郑州市在建构网格化管理运行体系。这种网格化管理体系，可以概括为一个目标，两个原则，三级网格，四级平台，五级联动。“一个目标”，就是要努力营造稳定、有序、和谐的发展环境和群众生活环境。“两个原则”：一是坚持“低成本、高效率、可持续”的原则，要按照“一岗多责、一人多能，一人负责、多人协同”和“简单、高效、易操作”的工作要求，设计工作流程和操作规范，确保网格化管理切实可行、简便易行、长期执行；二是坚持“条块融合、职责明确、联动负责、逐级问责”的原则，整合乡（镇）办职能部门和群众自治等方面的力量，明确乡（镇）办属地管理、职能部门依法行政、驻村工作队协助管理的责任界限，以差异化职责促进条块融合，以网格化管理促进上下联动，形成逐级负责、各尽其责、各司其职的责任落实机制和工作推进机制。“三级网格”，即以乡（镇）办为单元，划分乡（镇）办、村（社区）和村组（楼院、街区）三级网格，对每级网格进行“定人、定岗、定责、定奖惩”，通过明晰职责，让条块形成责任落实的共同体、荣辱与共的共同体、责任奖罚的共同体。“四级平台”，即建立市、县（市）区、乡（镇）办、村（社区）四级联网的社会公共管理信息平台，每一级平台，既是一个基层信息数据平台，也是一个工作指挥、处置、监督平台，对市场监管、社会管理、公共服务中存在的问题按照职责范围实行逐级发现、逐级办理、逐级报告。“五级联动”，即实行市委常委分包县（市）区、县（市）区领导分包乡（镇）办、乡（镇）办领导分包村（社区）、机关干部下放到村组（片区）制度；市级执法部门班子成员业务责任要分包落实到县（市）区，县级执法部门班子成员业务责任要分包落实到乡（镇）办，执法管理人员业务责任要分包落实到村（社区）；继续坚持市直、县直单位联系乡镇、群众工作队驻村（社区）工作制度，形成市、县、乡、村、村组上下五级联动、一级对一级负责的工作局面，推进各级各部门“人往基层走，钱往基层花、物往基层用、权往基层放、劲往基层使”。

网格化管理体系的核心是以网格化管理为载体，以差异化职责为保障，以信息化平台为手段，促进条块融合、联动负责，形成社区（村）管理、社区（村）服务与社区（村）自治有效衔接、互为支撑的治理结构，实现政府职责特别是市场监管、社会管理和公共服务职责在基层的有效落实。网格化管理，实质就是针对现行管理制度弊端开展的一次行政管理和社会管理的机制创新；是按照转变领导方式、落实“三具两基一抓手”要求的一项改革。作为新时期社会管理的创新模式，正是郑州市在总结运用以往成功经验和有效做法的基础上，“坚持依靠群众、推进工作落实”长效机制的体现，彰显出在科学发展观指引下党在基层群众工作的全面创新。

二、郑州市实施网格化管理的现实意义

一是解决现行管理体制弊端，强化政府职责落实的迫切需要。针对当前条块职责不清、主体不明确、职责落实不到位等突出问题，通过差异化职责促进条块融合，通过组团式下沉强化基层力量，推进管理方式从“被动处置问题”向“主动发现问题、解决问题”转变，从“事后执法”向“源头管理服务”转变，从突击式、运动式履责向常态化、制度化履责转变，从体制机制上保证政府各项职责全覆盖、无缝隙落实，从根本上落实省委书记卢展工关于“三具两基一抓手”的要求。二是转变领导方式，深化“坚持依靠群众推进工作落实”长效机制的有效载体，是从制度上促使干部将履责的过程变为深入群众、发动群众、服务群众的过程。三是强化干部监督管理、加强干部队伍建设的有效措施，有利于规范对公职人员的监督和管理，有利于激发基层干部的积极性和能动性，有利于引导各级干部围着基层转、围着群众转、围着问题转，形成“不用扬鞭自奋蹄”的良好工作局面。

三、网格化管理是基层社会管理模式的创新

郑州市的网格化管理运行体系，是一种以网格化划分为基础，以力量整合为依托，以平台建设为载体，以制度建设为重点，以群众满意为目标，以公共需求为导向，以资源整合为基础，以组织领导为保障的基层社会管理运行新体系，与传统的社会管理模式相比，其实现了一系列的创新。

（一）管理理念从“以官为本”到“以人为本”的转变

我国传统的官本位思想，一些公职人员习惯于以管理者的身份带着浓厚的行政指令色彩开展工作，过于强化管理职能，置群众于被动接受的地位，这种高高在上的封建思维，导致在工作中与群众密切相关的事物得不到及时有效的解决，甚至会产生对政府公职人员不信任或对立的情绪。郑州市的网格化管理，最大的特点是体现了以人为本的理念，坚持“以人为本”，以群情民意为依据，从基层广大人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，想群众所想，急群众所急，通过各种有效的方式与手段，诚心诚意办实事，尽心竭力解难事，坚持不懈做好事，积极回应和满足社会公众的利益诉求。

（二）管理人员由“高高在上”向“主动下沉”转变

我国的行政机构官员官本位意识严重。一些官员在思想中并没有真正形成服务理念，、家长作风、特权现象依然还在政府领域不同程度地存在。在一些部门传统的管理人员心中，其不是“公仆”而是“老爷”，就应该高高在上，习惯于坐在办公室里，等基层群众来反映问题，求其解决问题，把“始终保持同人民群众的血肉联系的宗旨”抛到脑后，不深入实际了解问题，发现问题，而习惯与等问题暴露出来了或盖不住了，再来解决问题。中原经济区建设，首先需要领导方式转变，才能为经济社会发展创造良好的环境。市场监管和社会管理作为基层政府基础性、根本性、底线性的职责，更需要相关管理人员，深入一线，及时发现问题，但是在现行管理体制中，由于政府职责由职能部门垂直管理和基层政府属地管理共同承担，这就造成了其在履行职责当中存在条块职责不清晰的状况，致使条块分割、信息屏蔽、相互推诿、责任缺失等问题，造成看得见的管不了，管得了的看不见的尴尬局面。

郑州市的网格化管理主动求变，把管理人员由“高高在上”的位置向“主动下沉”转变，其具体做法是：按照“一职多责、一人多能”和人员下沉的工作原则，突出街道、社区管理的工作职责，按照能减则减、重点下沉的目标，对街道、社区工作人员进行合理调整、科学配置。同时充分发挥职能部门的力量和作用，积极协调与基层市场监管、社会管理、公共服务密切相关的职能部门，抽调和选派工作能力强的人员分包联系街道、社区，负责整个辖区自身业务工作的指导，协调和具体的执法及问题处理工作。通过人员下沉，深入社区沿街门店、市场、商场、超市、公司、楼宇、楼院、工地等，全面了解掌握所负责区域内的基本情况，全面了解掌握所负责区域内经济、政治、社会、文化等各项活动的情况，发现问题并及时处理问题，确保了所负责辖区大局的稳定、有序、和谐。

（三）管理方式由“粗放式管理”向“精细化管理”转变

传统的管理方式相对来说比较粗放，具体层面表现为对管理对象的种类不具体，管理对象的统计不准确，数量模糊，位置不具体等等；抽象层面上表现为，由于公职人员习惯于对上级负责而不对下级负责，这就导致他们在工作当中往往听命于上级领导而对下面的群情民意置若罔闻，看不到、想不到所辖区域内的民情、民意、民愿，对上级“精细化”服务，对人民群众“粗放式”管理，对群众的工作方式简单、粗暴，往往导致民愤民怨。

针对这种情况，郑州市通过网格化管理，科学划分网格，使人、事、物都在网格中，不断形成“纵横交织、条块融合、以块为主、全覆盖、无缝隙”的新格局。例如，郑州市经八路街道办事处，根据辖区的实际情况，把所辖辖区合理划分为11个社区、55个网格，涉及25条主次干道，233个楼院（2 225个门栋）、3 056个沿街门店、98个公共单位、36 941户居民、5个市场、8个建筑工地、2个加油站、5个小学6所幼儿园。每个网格配备一名工作人员，专门负责网格内市场监管、社会管理、公共服务等方面问题的发现、处理和上报工作。一切人、事、物皆在网格中，这种精细化的管理模式，能够确保问题在一线及时得到发现，及时得到解决，从而实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，营造出良好的经济发展环境和群众生活环境。通过精细化管理，群众的满意度不断提高。

（四）开展组团式服务，使基层工作由“单兵作战、单体作战”向“组团作战、上下协同作战”转变

随着社会的不断发展、人民生活水平的提高，群众多样化、多层次的需求与政府部门有限的服务能力、服务资源之间的矛盾日益突出。要做好基层管理工作，维护和实现好群众利益，不断整合社会资源，使基层工作“单兵作战、单体作战”向“组团作战、上下协同作战”转变，形成联系和服务群众的社会合力，切实提高综合性的联系和服务能力。

郑州市的组团式服务，就是改“单兵作战、单体作战”向“组团作战、上下协同作战”转变，不断优化协调资源。充分发挥区直单位联系社区人员的作用。按照全市“三个三分之一”的工作要求，统筹协调、强化协作、共建共享、合力推进，把网格内外条块资源进一步整合起来，充分调动相关单位和职能部门积极支持、参与和配合网格化管理工作，积极对接联系安监、城管执法、环保、卫生、司法、税务、城建、工商、质监等多个职能部门派出人员履行行业监管职能，及时解决超出街道社区权限的各种问题。通过这种组团式服务，切实提高政府行政水平和能力。

（五）搭建信息化平台，实现管理手段由“传统化”向“信息化”转变

按照第一时间发现问题、反映问题解决问题的工作标准，建立问题发现反映报告和处理整改反馈机制，构建信息化管理平台。问题的发现报告和整改反馈是基层社会管理长效机制的关键环节，是管各项工作的顺利推进和扎实落实。郑州市网格化管理，充分发挥现代科技技术的作用，以街道数字化信息平台为基础，为电子监控光纤网络为支撑，构建区、街道、社区三级信息平台，确保实现问题的及时发现、及时报告、及时处置，同时确保准确记录工作落实情况，避免发生推诿扯皮现象。设立社区、街道、区级问题受理中心。社区网格责任人每天巡查了解分管片区情况，发现问题及时进行教育、劝阻、处理；对超出权限的，社区网格责任人通过手机信息终端，及时上报社区问题受理中心。社区、街道和区级问题受理中心根据具体情况，对问题进行分类，属于社区、街道和区级管理权限的，积极协调社区工作力量和区直单位联系社区人员快速处理，并向社区网格负责人反馈问题处理情况；对超出管理权限的，及时向上级反映报告。这种具有即时性，针对性、实效性和高效的信息化平台，极大地提高了工作的效率，获得了群众的一致称赞。

（六）管理体制实现了由“阶段性的政绩工程”向“长效机制”转变

现行的管理体制最突出的缺陷就是缺乏一种长效机制，三天打鱼，两天晒网。局限于就事论事，头痛医头，脚痛医脚，热衷于搞运动，突击，对城市的规划与管理缺乏一种长远打算，每届领导的工作思路和工作作风不一样，继任者前任的规划想法，另起炉灶，重搞一套，这就使得管理创新变成了一项阶段性的政绩工程，如何使管理形成一种可控的运行模式，形成一种长效的管理机制，是当今中国的社会管理面临的棘手问题。

郑州市的网格化管理是“坚持依靠群众推进工作落实”长效机制的体现。机制建设是确保网格化管理规范运行、长期持续、不断提升的保障。机制建设重在建立条块融合的问题发现处置机制，重在建立依靠群众、发动群众的群众工作机制，重在建立自上而下的督查督导和考核评价机制，重在建立联系群众、深入基层的领导干部蹲点调研机制。正是这种“坚持依靠群众推进工作落实”长效机制作为保障，郑州市的网格化管理才可以说是政府社会管理的重大创新，才可以持久推进下去，产生良好的效应。

参考文献：

[1]张成福.责任政府论[J].中国人民大学学报，2002，（2）.

[2]姜爱林，任志儒.网格化城市管理模式研究[J].现代城市研究，2007，（2）.

[3]陈平.数字化城市管理模式探析[J].北京大学学报，2006，（l）.

[4]孟阿荣.群众网格化管理干部组团服务—舟山普陀区探索基层组织管理服务新模式[J].今日浙江，2008，（22）.