社保基金难题

“养老钱”如何用，短时间内恐怕很难有一个统一的答案。但无论如何，社保基金的运作都应该本着稳健、稳健、再稳健的态度，社保基金亏不起，毕竟这是我们的养命钱。

3月20日，经国务院批准，社保基金受广东省政府委托，投资运营广东省城镇职工基本养老保险结存资金1000亿元，将更多配置固定收益产品实现保值增值。广东千亿养老金委托社保基金投资运营，成为全国首例“入市”的地方养老保险基金。资金将分批到位，委托投资期限暂定两年。

不过，即便如此，对于解决当前养老金运营收益过低的问题已算是不小的进步，收益率超过当下自然不成问题，更有专家匡算，如果比照社保资金此前的运营业绩，养老金运营收益或能实现200%的增长。

养老金也称退休金、退休费，作为国内大多公民退休后最主要的养老保障，自2005年起，国家已连续多次提高养老金，企业退休人员的总体待遇水平翻了一番，截至2010年，企业退休人员平均月养老金超过1200元。

此次国家的高调宣布社保基金的运营，也使得沉寂已久的社保话题再次变的“热闹”起来，一时间，关于“养老钱”的争论再次牵动亿万百姓，最主要的是，“养老钱”能不能真的养老，能不能真正实现保值、增值。

现实尴尬

目前国内管理养老金等社保基金的组织，一般都是社保局下属机构，集保费征收、基金管理、投资运作等多种职能于一身，以政企合一的方式运营基金。这种缺乏监督、信息不透明的运营方式，难免暗箱操作、效率低下。更重要的是，对企业年金、养老金的受托人，老百姓除了社保局，别无选择。可以说，社保局一手垄断了养老金的管理和运营。在这种情况下，即便养老金实现了市场化运营，也有可能难以真正确保这些钱的安全。

在香港，积金局只是一个监管单位，养老金的管理和运行均由受托公司操作。从香港的经验来看，养老金市场化运营，是一个非常系统的工程，首先需要一个规范的金融市场、一个公平公正的监管机构和一个透明的法治环境，而这恰恰是内地市场需要重点加强的。

从技术层面上，我国城镇五项社会保险基金进入资本市场投资运营并无问题，近几年来，相关部门也一直在不断研究和尝试投资渠道。但社会保险基金进入资本市场的重要条件之一是，统筹层次提高，否则社保基金的投资方式就无法改革。就现实而言，我国现有2000多个社保统筹单位，也就是有2000多个资金池，很难集中管理运营。社会保险基金要投资资本市场，就必须有全新的制度设计，且必须要考虑道德风险。这是制度性改革，应分清近期和远期目标，并区分轻重缓急，逐步解决。过渡期内，也需要制定一些特别办法。

一方面，就提高养老保险统筹层次而言，主要障碍在于社会统筹和个人账户相结合的制度中，社会统筹账户与外部社会经济环境的矛盾。另一方面，就投资主体而言，至少应是省一级的投资主体，如果再低，就会过于碎片化。因为即使是同一省份，具体区域的情况也不一样。为此业内人士呼吁养老保险要尽快实现全国统筹，劳动和社会保障部公布，截至2006年底，全国已有13个省区市实现了养老保险省级统筹；辽宁、安徽等7个省区和新疆生产建设兵团以市级统筹为主；其他省份仍以县级统筹为主。

多年来，“县级统筹”给流动人口带来的种种不便日益明显――只要不能在一个地区工作、缴费15年以上，将来到了退休年龄就不能享受退休金待遇，参保者就要被清户处理。但是在当前的市场环境下，将社保账户限死在一个地区，与劳动者的流动性特点形成了巨大矛盾，而清户更是让人无所适从。据全国政协委员倪豪梅透露，在广东一些地区，农民工退保时，只能退出个人账户中个人缴纳部分，企业缴纳部分被沉淀在当地社会统筹账户中。退保使农民工只参保，不受惠，不仅直接损害了农民工享受社会保障的对等权益，而且影响了用人单位的参保积极性。倪豪梅委员对此概括为“只保不养，企业尽了责任，地方政府得了实惠，农民工丢了权益。”

社保形不成“全国粮票”，原因在于当前还属多数的以县级为单位的统筹，不仅财政范围过小，而且统筹地域又画地为牢，互不相通。表面上看，这是因为“分灶吃饭”形成的财政单位过小，归集能力太弱，管理手段跟不上。但是根子还在于民生意识还有差距，对此重视程度尚嫌不够。中国参保人数逐年扩大，这是政府“民生大餐”的重要部分。但是社保福利如果只是“地方粮票”，只限在当地享用，其含金量肯定大打折扣。因此，建立全国社会养老保险一卡通制度，让流动人口的保费一旦缴纳，就随人流动、终身拥有、全国通用，应该像重视社保本身价值那样，当作一项必达目标来追求。

无奈之举

为应付未来老龄化支付压力，中国的基本养老保险在制度设计之初即在现收现付的统筹基金之上，增设个人缴费、长期储蓄的“个人账户”。

截至2010年底，已有吉林、黑龙江、天津、山西、上海等13个省市开展了做实企业职工基本养老保险个人账户试点，账户累计金额达到2039亿元。由于绝大部分地方的个人账户已被当地政府挪用于发放当期养老金，个人账户长期空账，所谓投资运营无从谈起。但自本世纪初，为偿还历史欠账，应对未来老龄压力，做实个人账户的试点工作逐步推开。

这些试点省份，主要采取了两套“做实”方案：以辽宁为代表的“补缺口”模式。做实之日起，个人账户与统筹基金分开管理。个人账户强调账人对应，并与基金总数严格对应；由于统筹基金不得占用个人账户资金，由此出现的当期发放缺口，由财政资金填补。

这一模式被学界看做是真正意义上的做实。然而，由于在辽宁，个人账户和统筹账户的联系被切断，现收现付体系被彻底打破，统筹账户的支付压力比预想的要沉重许多。

根据《2011中国养老金发展报告》披露的数据，若无财政补贴，仅考虑征缴收入，2010年辽宁的基本养老保险资金缺口在146.5亿元。由于老龄化趋势，以及每年养老金支付基数的增加，失去个人账户资金支援的统筹基金部分缺口越来越大。中央的补贴为定额补贴，压力均集中于地方财政；而与此同时，已经做实的个人账户资金无处投资。社科院学者郑秉文形容辽宁乃是“头枕面包饿肚皮”。不得已之下，辽宁又开始“借支”个人账户资金，以填补统筹基金缺口。

当初，也正是考虑到“补缺口”模式给当期财政带来的巨大压力，在此后做实个人账户的试点中，决策者才选择了“补账户”的模式，并降低了做实起步比例。

在“补账户”的模式下，个人账户资金仍先填补当期统筹账户的发放缺口，而后再用政府财政资金补账户。

不过，财政的资金并没有一一对应到每个人的账目上。在采用该模式的试点省份中，有九个省份享有中央财政提供的补贴。该补贴由各省委托全国社保基金理事会进行投资运营，而未真正填补进地方的个人账户；与此同时，地方政府也需要按比例为个人账户提供大量补贴。这部分资金也是作为一整块资金，由省级财政管理。因而，地方的个人账户中仍为虚账，仅有补贴资金与之遥相对应。

在一些地区，财政面对的压力并未减小。如在上海市，2010年基金收入为707.93亿元，支出高达811.47亿元。即便将个人账户征缴资金全部垫付给统筹基金，当年仍有103.54亿元的缺口。地方财政为了“补缺口”，即拿出107.43亿元。而对于个人账户部分，则无力再行补贴。作为做实个人账户试点省份之一，上海市依靠财政“补”出的个人账户比例远未达到预计的3%。

若不计算财政补贴，根据《2011中国养老金发展报告》，在2010年，全国有14个省份和新疆生产建设兵团的基本养老保险收不抵支，缺口总计679亿元。其中，湖南、上海、湖北、吉林、天津、黑龙江、新疆均为通过“补账户”来做实个人账户的试点省份。财政既要补当期支出缺口，又要补账户，苦不堪言。

“入市”之争

今年的“两会”上，养老金入市再次成为热门话题。先是会上养老金双轨制遭到质疑，养老金入市与否再引争议；“两会”闭幕后的3月20日，养老金入市问题尘埃落定，广东千亿养老金确定入市。

去年12月15日，中国证监会主席郭树清在一个公开场合表示，我国目前大约有2万亿余额地方养老保险金和2.1万亿住房公积金余额，如果将这些资金进行统一管理，学习全国社保基金投资股市获取收益，无论是对个人、政府还是资本市场均大有好处。

中国社科院前不久的《2011年中国养老金发展报告》也指出，国家可能成立投资管理公司来管理运营基本养老保险基金。报告建议，国务院有关部门对地方管理的基本养老保险基金和中央财政集中的全国社会保障基金的投资管理体制进行统一研究，统一决策。全国社会保障基金理事会理事长、国际金融论坛常务副理事长戴相龙指出，地方养老金进入资本市场投资的着眼点是长期回报，将有利于资本市场的稳定发展，但不是所谓的政府救市、托市。

直到今年1月20日，人力资源和社会保障部新闻发言人尹成基在20日召开的新闻会上说，养老金暂无入市计划。养老金投资运营的举措一定要经过人力资源和社会保障部的审核同意。

据了解，到2011年年底，五项社会保险基金累计结余总额2.87万亿元，其中养老保险累计结余1.92万亿元。

据业内人士分析，目前养老金仍面临着基金统筹层次太低，个人账户欠账太多等现实问题，没有能力入市；现有相关制度和法规限制不能入市，而且修改制度和法规绝不是短期内能够完成的，而且养老金只能赚不能赔的刚性决定了也没有决策者敢于冒此风险、敢负此巨大责任修改现行制度法规。

人力资源和社会保障部部长尹蔚民表示，国家的企业职工养老金目前结余1.9万亿，去年养老金收入大约为1.3万亿，支出约为1.2万亿，略有结余。

对于养老金入市，网民更多地表现出担忧。中国国际城市化发展战略研究委员会秘书长蔡义鸿在微博上提问，“养老金入股市，是福还是祸？”

对于养老金入市问题，质疑焦点主要集中在养老金入市要亏钱怎么办。

我国基本养老保险金需要寻找新的投资渠道，已成业界共识。但怎样拓宽投资渠道等问题争议颇多。一个常识是，基本养老保险是事关社会和谐稳定的战略资源，不容错配。

全国社保基金理事会运营社保基金投资的11年中仍有三年未能跑赢当年CPI，而且在诸多业内人士看来，其高收益的取得和其“国家队”身份密切相关。最令人关注的是，国内资本市场发展尚不健全、不规范，并没有成为经济的晴雨表，反而经常和整个经济形势脱节，某种程度上成了投机的场所。

社保理事会是国务院直属正部级事业单位，负责管理运营逾8000亿元社保基金。根据目前社保理事会的投资规定，其从2003年6月开始投资股票，目前股票投资上限为40%，一般情况下占30%左右，其资金运营情况通常一年披露一次年报。

目前，社保理事会尚未披露广东省受托养老金在股市、固定收益产品上各自的投资比例。

据新华社3月20日报道称，戴相龙表示，可分步推进地方养老金投资运营，地方养老金投资股票应该是“长期投资、价值投资、责任投资”，其投资配比应低于社会保障基金40%的入市比例，高于商业养老保险的25%。

对于地方养老金入市的收益率评估，社保理事会新闻发言人表示：“委托人可获得不低于同期银行定期存款利息的收益。”

根据社保理事会3月20日的信息，广东省千亿养老金委托给社保理事会投资期限暂定为两年，目前银行两年期定期存款年利率为4.4%。这也意味着，社保理事会对该部分委托资金的承诺年收益率为不低于4.4%。

显然，上述收益率显著高于此前10年地方养老金的投资收益率，低于去年中国CPI(消费者物价指数) 5.4%的涨幅，远超年初4%目标，今年前两个月国内CPI已有所回落。国务院总理3月5日在政府工作报告中提出，2012年CPI控制在4%左右。4.4%的年收益率高于今年CPI涨幅预期。而另一组数据是，截至2010年12月底，地方管理的基本养老保险基金结存1.5万亿元，这些钱90%存入银行，10年来，年均投资收益率不到2%，低于年均通货膨胀率。

另一个可比的数据是，社保理事会从2006年开始受托管理中央财政补助9个省市区政府做实个人账户资金(注：中国地方养老金的一个组成部分，中国养老金由统筹账户资金和个人账户资金组成)。信息显示，截至2011年底，共受托管理个人账户基金本金543.62亿元，获得记账收益及风险准备金114.31亿元，年均投资收益率为10.27%，超同期通货膨胀率近8个百分点，比承诺收益率高出6.8个百分点。故有分析认为：广东养老金入市并不意味着全国地方养老金即将“入市”，但不排除成为全国其他地方养老金以后效仿的样板。