土地二级市场邂逅金融危机

国际金融危机冲击下的我国土地市场走势

尽管进入5月份以来，土地市场有些短期复苏或局部出现小阳春，但从一个较长的角度看，还不能说已经整体回暖，在整个经济还徘徊在金融危机阴影中的大格局下，土地市场的走势仍不容乐观。

2008年到今年5月前，受国际金融危机的影响，我国土地市场，特别是以国有城市土地出让为主的土地一级市场受到一定程度的冲击：全国及经济发达地区大中城市土地出让面积锐减，流拍现象频发，地价下降明显。

房地产用地需求急剧下滑。经济发达地区城市的房地产开发及用地，不仅是带动我国房地产发展的动力，而且是我国房地产发展水平的标志，即所谓的一线城市。而这些一线城市受冲击最为严重，与2007年比较，2008年广州、深圳、东莞三市房地产开发用地供应量分别比2007年下降了52.07％、41.40％和23.79％。2009年前几个月，由于全国主要一线城市的房地产开工面积、峻工面积和销售面积均有不同程度的下降，开发商的资金不足甚至资金链断裂，因而造成购地需求萎缩，供求关系发生变化，不少城市出现建设用地供过于求的局面。

工业用地需求量萎缩。近几年，在建设用地供应中，工业用地一直在唱主角，不仅其比重超过其他用地类型，而且其绝对量也在不断增加。然而2008年发生显著变化，呈现明显回落趋势。2008年广州、深圳等地供应的工业用地同比分别减少了近70％和90％。

建设用地市场整体呈现疲软。受金融危机影响，企业投资意愿下降，市场预期走弱，土地市场竞争强度有所回落，以致流拍(标)频现，底价成交成为市场主流，一些城市网上公示的供应用地竟无人问津。2008年广州市推出的24宗住宅用地中，流拍(标)4宗，底价成交12宗。深圳市2008年经营性用地流标率同比提高了15.68个百分点，达32.26％，溢价成交地块的溢价率降低了34.73个百分点，仅为1％；产业用地流标率同比提高12.5个百分点，达35.71％，溢价成交地块溢价率由27％降到0(均以底价成交)。东莞市2008年推出45宗房地产用地，成交31宗，成交率同比下降近21个百分点，推出的47宗工业用地中也有5宗流拍(标)。

地价回落。2008年以来，全国及主要城市，房价增幅回落甚至出现负增长，即房价开始下降，从而在不同程度上影响地价。广州、深圳居住用地监测表明，价格增幅分别由2007年的10％和13.84％减少到2008年的-41％和-31.68％。东莞市2008年房地产用地成交平均价款同比增幅为-25.86％。整体地价增幅分别由2007年的19.6％和39.57％回落到2008年的10.66％和-8.12％。

开发周期延长，闲置土地增加。由于房地产市场不景气和开发企业资金紧张，建设用地开发强度下降，开发周期拉长。从对一些城市的调查情况来看，2007年供应的土地能按时开发的已经不多，而2008年供应的土地按时开发比例则更低，有的城市基本未开发。以广州市为例，2007年供应的91宗房地产用地有82宗未动工，367宗工业用地中有307宗未动工，2008年供应的土地，几乎全部没有动工。许多开发商纷纷提出延长开发期的申请，或建议调整相关的政策。

由于市场不景气，资金不到位，开发不及时，因此不可避免地出现土地的闲置。据不完全统计，2008年底东莞市空置的厂房占厂房总量的30％～35％，如北京等土地供应比较紧张的大城市同样存在建设用地的闲置。

推进二级市场发展的有利时机

我国土地市场建立以来，之所以一级市场蓬勃发展、二级市场冷清，原因很多，主要是同我国城市化进程，工业化推进，土地自身的制度和政策有关。目前，我国许多城市，特别是经济发达地区的城市已经进入到一个新的经济社会发展时期，正由粗放型向集约型发展转变，由扩张型向内涵型发展转变。在转型过程中产生了对二级土地市场的强烈需要，国际金融危机是一个催化剂，加速了这种转变。

金融危机加速或催化了产业结构的调整。在金融危机中，一些企业生产萎缩、市场缩小、产量下降、出口锐减、利润减少甚至出现严重亏损，从而导致企业规模缩小、解雇员工，甚至引起企业改行、破产、倒闭。以深圳为例，2008年倒闭了903家工业企业，其中，电子、服装和机械五金等行业倒闭数占倒闭企业总数的52.5％，港澳台投资企业占关闭企业涉及产值的一半以上。

企业是城市的细胞，是具体的用地单位。微观经济层面的变化必然引起城市整体的变化，人地关系格局的改变，城市布局的重新调整。据测算，深圳在2008年底和2009年初阶段，常驻人口减少140万左右。城市在进行产业和企业结构的调整过程中，必然会涉及到用地结构的调整，而且是产业结构调整中最困难和最复杂的领域。因为土地是最重要的生产手段，所以用地结构的调整是不可避免的。

二级市场是用地结构调整重要和有效手段。在市场经济社会，特别是土地市场比较活跃的时期，土地是可以流通的生产资料，是依靠交换来实现的，所以从城市到企业，当产业结构需要调整时就会产生对土地流动的强烈需要，或者转让多余的、暂时不用、使用不当或使用不对路的土地，或者购买发展新兴产业所需要的土地，对建设用地不断产生新的市场需求。

一般说，产业结构调整中的市场需求，经常是小量的、零星的、经常的。特别是像广东、江苏、浙江等民营的、小型企业比较发达和集中的地区或城市，对土地的需要和释放是经常性的，无时无刻不在发生的。二级市场正是适应了新时期经济发展的需要，提供零星的、小量的、经常性的建设用地的买卖和租赁的场所和平台。

在金融危机中优化国家和城市布局和用地结构。促进经济发展方式的转变和产业结构的优化升级是国家经济社会发展的长期战略。实现战略既需要政府科学的指导和正确的引导，需要制定一系列政策，实施许多重大措施；同时需要充分发挥市场配置资源的基础性作用。对土地资源的配置既包括一级市场，更包括二级、三级市场。只有二、三级市场相应发展才能使一级市场得到不断的延续，只有一级市场、二级市场、三级市场都得到发展，才能建立和完善完整的市场体系。

从功能来说，一级市场主要是实现土地资源在全国各地区、各城市间的合理和科学配置，形成地区及城市间的合理的空间布局。而城市内部，特别是城市规模已经初步形成之后，城市土地的再配置，应主要是依靠二级土地市场来实施。所以，要提高二级市场在市场体系中的地位，充分发挥其作用。一部分企业缩小、兼并、转产、退出、放弃，甚至破产，而另一部分企业新生、扩大、搬迁等都需要通过二级市场来实现。所以，城市和企业的剧烈变动，必然加速土地用途改变或业主动荡。在这种情况下，二级市

场发挥着重要的角色和作用。

二级市场将日益成为城市土地市场的主角

根据发达国家的经验，城市土地市场主要是存量市场，即我们所称的二级市场。其原因，一是城市发展比较成熟，用地规模扩大的趋势日益削弱，城市空间布局趋于稳定，土地的用途相对比较固定；二是市场经济比较成熟；三是企业变化频繁，土地交易比较规范。

我国随着城市发展和成熟，也会朝着这个方向发展。即城市二级市场的日益活跃，成为城市土地市场主流，而一级市场，即由农地变成建设用地的数量和比重将不断降低。因此，我们必须适应新的变化，调整思路，选择战略，提出政策，采取措施。

从战略和政策上促进二级市场的发展。一级市场与二级市场具有不同的功能。为什么，长期以来一级市场比较活跃而二级市场相对滞后?根本的原因：一是城市征收和征用农村土地的硬性约束较少。只要城市经济社会发展，城市建设需要，总会以各种名义和手段，如修编城市规划，调整城市行政区划，改善城市环境等，向农村征地，获得所需要的土地；二是新增建设用地面积大、土地成块、完整，便于规划和使用；三是城市向农村征地的成本较低，深受开发商和企业的青睐，特别是支付给农民的补偿费较少；四是城市政府直接向农村征地，再通过建设用地的有偿出让，城市政府能获得大量的收益，扩大了城市政府的财政来源，支持了城市的各项建设。与之相反，城市利用存量土地，发展二级市场，城市需要支付更大的资金和成本；五是使用存量土地，发展二级市场更加复杂和麻烦，甚至会遇到难以解决的问题。如，拆迁过程中出现钉子户等。所以，城市政府更多地关注城市一级土地市场，而有意无意地忽视城市存量土地的再开发和二级市场的运行。从国家到城市必须转变这种观念和局面，把促进二级土地市场提高到战略的地位，成为实现土地集约节约利用的新思路和新策略。

制定和完善二级市场的法律体系和操作程序。不容讳言，直到目前我国城市二级土地市场的法律、法规非常薄弱，涉及到城市存量土地的交易需要制定一系列的法律、法规和政策措施。保障二级土地市场主体的利益和权利，规范交易人的交易行为，为此需要制定建设用地的交易法等。

发挥政府对=级市场的引导和规范作用。二级市场的交易主体、交易对象、价格机制、结算方式等与一级市场都存在明显不同。在一级市场中市县政府是交易主体或出让主体，并实行垄断。而对二级市场来说，市场主体应该是建设用地的使用者或经营者，政府除了为调节土地供需而储备的土地外，不再是土地的交易主体，更不能由政府对二级市场进行垄断。土地的再配置更多要发挥土地市场的基础性作用。但是，这不等于说，减轻或放弃政府对二级土地市场的引导、管理和调控。国家需要加强对二级市场的研究，制定相应的法律、法规、政策和规定，加强对二级市场运行的检测、监督和调控，使二级市场能够健康、规范和有序的发展。广州市加快了产业用地的二次开发；深圳出台了《工业楼宇转让暂行办法》，允许符合条件的工业楼宇分割转让；东莞市人大通过了《推动产业结构调整和转型升级实施“三旧”改造土地管理暂行办法》。可见，产业转移和结构升级带来的用地整台和结构的调整，政府发挥了重要的作用。