基于清洁发展的中国排污收费政策分析

【摘要】 排污收费政策作为我国加强环境保护、促进污染防治的一项重要经济政策，对促进企事业单位加强污染治理、节约利用资源、遏制环境恶化发挥了重要作用。本文通过实证分析和检验，指出我国实施的排污收费政策“清洁”效果有限，其政策在制定和执行方面还存在诸多问题，进而提出优化中国排污收费政策的措施。

【关键词】 排污收费 清洁效果 排污税

从国际范围看，排污收费政策开始于20世纪70年代，当时一些西方国家为了制止环境污染，依据“污染者付费”原则，提出并相继实行了征收排污费制度。我国的排污收费制度始于1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）》中对超标排污收费所作的原则性规定。1982 年国务院制定《征收排污费暂行办法》，对征收排污费的目的、范围、标准、加收和减收条件、费用管理和使用办法等作出规定，开始对工业企业超标排放的废水、废气和废渣征收排污费。此后，国家又多次扩大排污费的征收范围，并多次对排污费的使用作出规定。2003 年国务院颁布《排污费征收使用管理条例》，国家发展计划委员会、环保总局等部委颁发《排污费征收标准管理办法》，使我国排污收费制度进一步法制化和完善化。

一、中国排污收费政策的意义

在我国，排污收费是指国家以筹集治理污染资金为目的，按照污染物的种类、数量和浓度，依据法定的征收标准，对向环境排放污染物或者超过法定排放标准排放污染物的排污者征收费用的制度，是贯彻“污染者付费原则”的一种形式。排污收费政策作为我国加强环境保护、促进污染防治的一项重要经济政策，对促进企事业单位加强污染治理、节约利用资源、遏制环境恶化趋势都发挥了重要作用。

首先，排污收费政策提高了污染企业对环境问题的关注程度。根据统计，到1995年，环境收费体系重点工业污染源开征面就已经达到了100%。排污费的缴纳单位逐年增多，1995 年只有36.8 万个，2005年已经达到了74.6 万个（见图2）。企业对排污交纳排污费的观念都有了普遍的认可，与此同时，环境污染事故次数也明显减少（见图1）。

其次，排污收费为环境投资提供了部分资金。尽管每年征收的排污费不多，但是收入每年稳步增长（见图2），从1995年的37.1亿元增长到2007年的173.6亿元，增长了近4倍。这在筹集环保专项资金方面还是发挥了一定的作用。尤其是这些资金的投入和使用，推动了企业排污治理设施的建设。

最后，排污收费政策的实施提高了污染者的排污成本。排污收费在一定程度上实现了污染成本内在化，从而形成了治污压力，促使污染企业加大了污染治理力度。工业废水排放达标比例由1991年的50.16%增长到2007年的91.66%，工业“三废”综合利用产品产值由1991年的1054666万元增长到2007年的13512691.9万元，增长了近12倍（见表1）。

二、中国排污收费政策的“清洁”效果检验与问题分析

1、排污收费政策的“清洁”效果检验

从图2可知，我国的排污费尽管占GDP的比例很低，但其征收额是逐年增长的。2003年以前，缴纳排污费单位数不断增加，相应地排污费征收总额也不断增加；2003年以后，由于强化了环境保护管理，强制淘汰或限期治理了一批不符合环保要求的企业，导致缴纳排污费单位数明显减少，而排污费征收总额由于浓度控制向总量控制转变，加上环境经济经济政策的不断转变，其仍然保持了稳定增长的趋势。至于排污费的征收对污染物排放的“清洁”效果影响如何，通过分析表1数据可以得到部分检验。

从表1可知，我国排污费的征收对工业废水、工业废气和工业SO2的排放量的“清洁”效果影响甚微，几乎没有什么影响。工业废水排放量1991年为2356606万吨，2007年为2466493万吨，工业废水排放量不仅没有减少，反而有所增加；工业废气排放量1991年为84732亿标立方米，2007年为388169亿标立方米，增长了近3.6倍；工业排放量1991年为1164万吨，2007年为2139.98万吨，增长了近1倍。而排污费的征收对工业烟尘排放量和工业固体废物排放量的“清洁”效果影响较为显著。我国工业烟尘排放量1991年为846万吨，2007年为771.14万吨，排放量有所减少；工业固体废物排放量1991年为3377万吨，2007年为1196.72万吨，排放量减少了约65%。尽管我国对污染物征收排污费后，工业废水排放量从1991年到2007年没有减少，反而有所增加，但从我国工业废水的排放达标量来看，排污费的征收对企业实施技术创新、加大内部污染治理力度还是有效果的。1991年工业废水排放达标量1182031万吨，占当年工业废水排放量的50%；而2007年工业废水排放达标量2260719万吨，占当年工业废水排放量的92%，工业废水排放达标率提高了42个百分点。

由此可见，我国实施排污收费政策的“清洁”效果是有限的：对某些污染物的减排效果显著，有利于“清洁发展”目标的实现；而对其他污染物的减排效果不明显，“清洁”效果甚微。

2、排污收费政策存在的问题分析

排污收费是我国环境保护工作中的一项重要经济政策，是对环境进行管理的必不可少的一种财政手段。但是，由于我国排污收费制度的不完善，使得其在实践应用中的“清洁”效果有限。

目前，我国排污收费政策在制定和执行方面还存在以下问题：第一，征收标准偏低。从理论上说，收费标准应不低于环境成本曲线与环境收益曲线相交点处的污染防治费用（环境成本），否则污染单位宁愿缴纳排污费也不愿积极致力于污染的防治。但长期以来，我国实行的排污费标准一直很低。2003年实施的新排污费标准，尽管实行了总量控制，但从我国目前的环境压力看，仍然偏低，不足以对污染企业形成强大的成本压力。目前我国排污收费的标准仅为污染治理设施运行成本的50%，某些项目的收费甚至不到污染治理成本的10%。

第二，征收方式不规范。我国现行的排污费是由环保部门以收费的方式征收的。从排污费征收的内容来看，它其实是一种污染税。但是由于排污收费制只是一种准污染税，没有被纳入税法体系中，法律效力弱，强制性和权威性不足，因此在实施过程中会遇到较多困难，征收乏力。在大量乱收费和乱摊派使企业负担过重的情况下，排污费难免会使污染者产生是在承担政府某种“摊派”的抵触心理，再加上征收随意性强，征收不到位、有法不依、执法不严的现象普遍存在，在一些地方甚至出现了“议价收费”、“感情收费”等不正常的现象，大大降低了排污费应该发挥的调节作用。

第三，收费标准不配套。忽视各地经济发展、技术水平和污染状况的差异，进行全国污染收费一刀切，制约了排污收费的实际作用。而收费标准一成不变，不适应经济发展和物价调整的动态变化，客观上造成了收费标准和排放标准的不配套和有排放标准无收费标准的现象，如汽车尾气的污染就有具体的排放标准，而无可行的收费管理标准。

第四，排污费资金使用存在挤占、挪用等不规范问题。排污费作为政府的非税收入，目前主要由环保部门代财政部门向污染企业征收。在缺乏足够的监管和部门利益驱使的现实环境下，环保部门征收排污费后，往往不会全额、及时上缴财政，自收自支、挤占、挪用排污费现象在不少地方已是公开的秘密。排污费的使用，虽然明文规定环保部门不能用于自身的行政支出和福利改善，但实际上，据有关反映，环保机构征收的排污费有40%左右被自己使用，而不是用于治理污染。

总之，征收的非强制性、征收的低效率和资金使用的低效率是我国现行排污收费制度的最主要问题。

三、中国排污收费政策的改革与完善

1、优化我国排污收费政策的原则

在深化改革与完善我国排污收费政策过程中，有必要借鉴国外的先进经验，坚持以下三项原则。

第一，污染者负担原则。这一原则即要求排污者承担治理污染源、消除环境污染、赔偿受害人损失的费用。它是OECD环境委员会于1972 年提出的关于治理环境污染的原则，现已逐步演变为各国环境管理的一项基本政策。如欧盟规定，任何对污染负有责任的自然人和法人，必须支付清除或削减此种污染的费用；日本规定，污染者不仅要承担治理的费用，而且还要承担环境恢复费用和被害者的救济费用。“污染者负担”原则在我国排污收费制度中已得到部分体现，在今后的制度构建中应进一步强化，避免负担转嫁行为和不足额缴纳行为。

第二，排污收费、总量控制、超标处罚原则。根据环境相关法规规定，达标排放是一种合法行为，向达标排放者征收排污费，是对其排污行为给环境造成的损害作出的补偿要求。而超量排放是一种违法行为，必须给予法律制裁和行政罚款，不能仅靠征收超标排污费进行约束。此外，实行污染总量控制是解决环境问题的有效途径，这一措施在美国、日本等发达国家已得到应用，并取得了较好的环境效果。我国现行的排污收费缺乏基于环境容量的排污总量控制安排，多缴费就可多排放，难以根本遏制排污总量的上升。因此，我国必须将总量控制作为一项宏观调控指标，在此基础上还可根据排污量进行累进排污收费，以及推行排污权交易等。

第三，污染治理优惠原则。为鼓励企业积极治理污染，西方发达国家对环保产业和污染治理企业实行了一系列的优惠政策，主要有税收优惠、经济补偿和财政资助等。在我国排污收费制度优化设计中，对于主动治理污染的企事业单位，可以在税收、信贷、财政补贴等方面给予优惠，以激励企业主动开展污染治理。

2、中国排污费改革的近期思路：完善排污收费政策

第一，扩大征收范围，提高收费水平。应拓宽排污收费领域、增加排污收费项目，使排污收费制度扩展至危险废物等新领域。排污收费必须足以反映边际污染治理成本，企业才会有动力采取替代技术或购买污染治理设备来控制和减少污染排放，否则企业宁缴排污费也不愿治污；收费应该有刺激功能，同时又具有筹集资金功能。

第二，制定配套系统的收费标准。要尽快出台收费和排污的各相关标准，以适应环保工作的需要。在制定配套标准时，要考虑地区差异，增加对标准值的调整幅度，以适应各地不同的经济环境。收费标准的改革包括由超标征收向总量征收转变，由单一浓度标准向浓度和总量结合标准转变，由单因子标准向多因子标准转变，使排污费作为排污者对环境造成损害的补偿费用，高于治理成本，从而促使排污者从自身经济利益出发主动治理污染。

第三，将排污费逐步纳入预算管理，形成各级政府的环境保护专项基金。对环保局的费用和资金的管理费用统一由国家财政开支，严禁挪用排污费；对于占用排污费的要严肃查处。

第四，改进排污费资金的利用效率，将环保专项基金改为有偿使用的形式。以低息贷款、贴息等方式对企业或地方政府的环保资金提供支持，包括综合性污染防治、重点污染源综合治理示范工程、区域或流域环境质量改善等，以确保排污费全部用于环境治理，并且必须保证治理效果。

3、中国排污费政策改革的长远目标：改征排污费为开征排污税

从理论上说，排污费是一种“准税收”，具有税收的无偿性和强制性，同时作为污染者应该承担的一种社会成本，又具有明显的负担对应性特征。也正因如此，世界各国对排污行为实施的经济措施既有“税”的形式，又有“费”的形式，但大多是采用排污税的形式，并统归于绿色税制。在我国，税与费是两个不同概念。由于费的层次低于税，而且在管理和使用上，费的监管弱于税，结果造成排污费的使用和管理较为混乱，非法使用的现象相当普遍。为此，改排污收费为征收排污税显得尤为必要。

同时，利用征收排污税，可以实现国家对开发、利用、破坏、污染环境资源的行为进行调节的需要，而支付排污费则给企业一种错觉，使其认为缴费体现了一种交易关系，即从国家那里获得环境资源（包括环境自净能力资源）的使用权，或者购买了排污权。因此，从实现环境保护的目的上说，实行排污税，更有利于国家利用经济手段来实现环境政策目标。

但是，由于排污收费已经实行了30来年，并且已经为企业所认同，要实行费改税，需要有一个认识上的转变过程。同时，排污税的纳税人是污染性企事业单位和个人，课税依据的是排污者排放的各种污染物，税率的设计要体现污染程度的差别、污染物处理的难度及企业的承受能力。这就使得该税在实际征收中的技术难度较大，需要借助环境监测手段和监测系统，这一点需要环保部门的配合。而如何分配税务部门与环保部门的利益，两部门如何结合也需要进一步地研究。总之，费改税是一项庞大的系统工程，应针对我国的主要环境问题，逐步推行。但从总体上看，费改税是大势所趋，也只有这样，才更有利于环境的保护和治理。

【参考文献】

[1] 刘洁、冯银广、朱坦：总量控制在环境管理中的应用[J].城市环境与城市生态，2003（1）.

[2] 郑雪梅：中国生态财政制度与政策研究[M].成都：西南财经大学出版社，2009.