国际海运集装箱安全监管发展动态

国际海事组织危险货物、固体货物和集装箱分委会第18次会议于2013年9月举行。会议就载货集装箱装船前验重规定达成决议，并审议《货物运输组件装载实操规则》。本文介绍上述规定，并结合国际海运安全监管发展趋势，提出完善我国危险货物集装箱安全监管的措施。

1 载货集装箱装船前验重

1.1 集装箱超重及瞒报、误报箱重的危害

超重集装箱在运输过程中存在巨大安全隐患：在公路运输阶段，超重集装箱可能导致车辆难以驾驭，从而引发交通事故；进入港区后，超重集装箱可能超过港口机械的额定载荷，导致设备损坏、侧翻、砸箱等安全事故；装船时，超重集装箱可能对船舶结构造成损坏，影响船舶稳性、强度、吃水、装载量等，给航行安全带来严重隐患；在航行途中，超重集装箱和风浪的共同作用可能引发船体断裂、集装箱移位坠海等严重事故。

船公司和码头主要依据托运人提供的订舱资料并结合船舶装载能力等进行船舶配载。如果实际箱重与托运人申报数据不符，会导致船舶配载不当，造成一系列安全隐患，其危害不亚于瞒报、误报危险货物集装箱。

1.2 航运界对载货集装箱装船前验重规定的态度

世界海运理事会对该规定的通过表示支持和祝贺，认为误报箱重给船舶、船员、船上其他货物以及码头工人和道路工人的安全造成危害，是长期困扰航运界和各国政府的问题，各国政府和行业组织乐意看到《国际海上人命安全公约修正案》及相关实施细则获得通过。

英国国际货运协会对该规定给予有保留的支持，认为妥协提案可能是最好的结果。该协会将与其成员研究如何在不大量增加成本以及不造成供应链延误的条件下遵守新规。鉴于新规实施尚需时日，该协会认为业内有充足时间调整适应，以履行正确申报货物的义务。

国际运输工人联合会认为，集装箱准确称重应当成为法定要求，错误申报箱重的行为应当受到法律制裁。

欧洲托运人理事会认为：该规定仅针对集装箱超重的情况，未考虑集装箱堆码和装箱不规范等情况，因此，其对改善海运安全的意义不大，只会增加托运人负担；此外，该规定对如何处理违规行为以及违规行为对港口作业产生的影响由谁负责等问题未作明确说明。

亚洲托运人理事会反对采取集装箱强制验重措施，认为托运人发展水平不一且操作限制各不相同，加之存在公路、水路和铁路等多种运输多式，“一刀切”的规定难以执行。

荷兰政府迫于国内压力从支持转而反对集装箱装船前强制称重规定，认为该规定不仅增加贸易成本和行政负担并导致物流效率下降，而且难以使海运安全得到明显改善。

1.3 航运界就防止瞒报、误报箱重提出的解决方案

欧洲托运人理事会建议通过规定最终装船指示的法定交付期限来解决误报箱重问题。航运实践中，承运人通常使用托运人提供的订舱数据编制船舶积载计划，码头则依据承运人的船舶积载计划编制装船计划。由于托运人对订舱数据中的箱重数据的更改往往得不到及时处理，这就造成登记箱重与实际箱重不一致。托运人、承运人以及其他利益相关方应当就最终装船指示的法定交付期限进行协商，使承运人有足够的时间基于托运人的实时数据编制船舶积载计划。

国际航运公会认为，规定装船指示的法定交付期限无法解决误报箱重问题，因为错误数据无论何时交付都是错误的。要从根本上避免误报箱重及由此产生的一系列问题，首先需要托运人提交准确信息。为确保申报箱重与实际箱重相符，必须实施集装箱验重。

关于集装箱称重和验重地点的选择，业内人士有以下观点：（1）要求托运人、集运人和发货人安装集装箱称重和验重设备的方案不可行；（2）在底盘车或拖车上安装集装箱称重和验重设备既能检验箱重，又能使车辆总重和车轴负载符合公路运输规定，但无法在全球范围内普及；（3）船公司不能直接负责称重，这是因为大多数船舶未作相应改造，而且即使船舶已作相应改造，集装箱在实际装船时才称重也不合逻辑；（4）在岸边集装箱起重机或移动式港口起重机作业阶段称重集装箱同样“为时过晚”；（5）在码头闸口安装地秤的成本过高；（6）在堆场的集装箱堆码设备上安装集装箱称重和验重设备是唯一可行的方案，此时如果发现申报箱重与实际箱重不符，还有时间采取相应措施。

此外，为响应国际海事组织关于实施集装箱验重的规定，港口设备制造商协会及时有关集装箱称重技术的报告，介绍用于岸边集装箱起重机、移动式港口起重机、轮胎式龙门起重机、轨道式龙门起重机、跨运车、正面吊和叉车等集装箱装卸设备的称重系统。

2 《货物运输组件装载实操规则》

与超重相比，装箱不当对集装箱运输安全的威胁可能更大。英国联运保赔协会的索赔数据显示，65%的货物灭失或损坏事故可能因装箱不当而造成。装箱不当的情况包括箱内货载分布不均、货物包装不当、货物衬垫和加固不足等，超重本身也属于某种形式的装箱不当。

业内人士认为，装箱不当与装箱员缺乏指导和培训不无关系。国际海事组织1997年版装箱指南中的许多内容已经过时。调查发现：在受访的从业人员中，只有23%的人知晓国际海事组织的装箱指南，只有15%的人实际使用这些指南；相比之下，船公司的客户指南使用更为广泛。在此背景下，国际海事组织会同国际劳工组织和联合国欧洲经济委员会自2011年11月开始着手制定《货物运输组件装载实操规则》。该规则内容全面，不仅明确规定运输参与方的义务和责任，而且在考虑运输受力、货载分布、运输组件系固和绑扎点强度等因素的基础上，就包装货物如何装箱和加固作出详细规定，并要求托运人承担正确申报货物内容和运输组件总重的义务。

3 完善我国危险货物集装箱监管的措施

与普通货物集装箱相比，危险货物集装箱超重、装箱不当以及瞒报、误报的危害更大，因此，危险货物集装箱是海运集装箱监管的重点。在国际社会加强箱重核验和装箱监管的背景下，我国海事管理部门应当以此为契机，因势利导，从申报和装箱两方面入手，完善危险货物集装箱监管工作。

（1）强化培训和管理。强化对危险货物申报员、装箱员以及装箱、仓储单位的培训和管理，使培训、年审、总结、整顿等工作经常化、制度化，保持申报和装箱队伍不断、不乱，技能和设施与时俱进，以满足航运业发展要求。

（2）加强政务公开。普及危险货物集装箱监管知识，使相关法规、规定、政务等更加透明化、公开化，以便相对人遵照执行，同时置管理部门的执法行为于社会监督之下。例如，公开危险货物集装箱监管的具体规定，公布有资质的装箱、仓储单位及申报单位等。

（3）提高咨询服务水平。以上海海事局为例，其下属浦东海事局创立“陈维工作室”并开通“陈维说危防” 微博平台，开展海运危险货物咨询服务，但目前还停留在人工查阅、电话交流以及在有限范围内互动的初始阶段，其服务效率有待提高，服务范围有待扩大。为满足上海港危险货物集装箱运输发展需求，建议开通上海港海运危险货物咨询平台，使注册用户通过互联网方便、快捷地获取货物特性、装箱要求、船舶条件、积载要求、应急措施、申报单位、装箱站点、储存仓库、作业限量、货物单证、国际公约、指南规则、法律规定、培训资料、案例分析、通知通告等信息，从而使有限的管理资源得到充分共享，最大限度地发挥其规模效益、管理效益和社会效益。

（4）优化开箱检查机制和程序。开发具有智能辨别功能的应用软件，并与包括普通货物在内的全货种海运申报系统相链接，使其不仅能够识别和提示危险货物积载和拼箱错误等，而且能够识别瞒报、误报的危险货物，从而尽可能缩小开箱检查范围，使开箱检查更具针对性、高效性和威慑性。

（5）完善联动机制。完善检验检疫、海关、港区、理货、仓储等环节的联动机制，促使相关部门及时通报并处置违规事件，从而消除事故隐患。近期上海海事局与上海出入境检验检疫局联合开展的打击危险货物集装箱瞒报、谎报等违法行为的专项整治活动就是加强部门协作、提高执法效率的有益尝试。

（6）增强主动安全意识。通过内在利益挂钩机制增强运输相关方的主动安全意识，变被动的“要我核实”为主动的“我要审核”，加大违法处罚力度，增加违法成本，并向诚信单位提供优先审批、接受担保、免予开箱检查等便利措施，实现赏罚分明。

（编辑：张敏 收稿日期：2013-11-21）