突发重大自然灾害应急审计研究

一、突发重大自然灾害应急审计特点

突发重大自然灾害应急审计活动有如下特点：

(一)审计主体复杂　突发重大自然灾害应急审计的主体是审计机构。依照《审计法》第24条的规定，国家审计机关有权对救济、救灾、扶贫等社会救济基金和社会捐赠资金的财务收支进行审计监督。在突发重大自然灾害后发生的救助活动中，非营利组织发挥着不可替代的作用。在非营利组织内部构建有效的内部审计机制，并进一步完善社会审计机制，聘请或邀请会计师事务所参与突发重大自然灾害应急审计也迫在眉睫。从这个意义上讲，突发重大自然灾害应急审计的主体应包含政府审计机构、内部审计机构、社会审计机构。

(二)审计对象范围广　突发重大自然灾害应急审计对象是突发重大自然灾害的应急处理中所发生的经济活动以及反映活动的经济资料，具体包括救灾资金物资的筹集、分配、发放、使用情况。从当前我国灾害救助活动的特点来看，参与应急资金物资处置的部门有筹集、分配、拨付、管理与使用中央、地方各级财政投入及国内外捐赠的救灾款物的各级财政、发展改革委、民政、交通、建设、卫生、教育、农业、林业、水利、人民团体等职能部门、单位和慈善总会、红十字会等各类社会团体，这些部门的经济活动及活动过程中产生的经济资料均构成了突发重大自然灾害应急审计的对象。

(三)审计方式非常规　突发重大自然灾害应急审计的审计方式不同于常规审计的事后审计方式，而是采取提前介入、即时监督与全程跟进、跟踪监督相结合的事中审计方式。常规审计往往是待项目完工后进行的审计，这种审计明显无法对审计项目进行全过程的监督，致使资金使用失控，一旦出现不法行为或不合理的行为都会造成管理混乱，突发重大自然灾害应急审计应对救灾款物筹集、分配、拨付、管理、使用及其效果情况进行动态跟踪监督，及早发现问题，及时督促整改到位，促进救灾工作的顺利推进。

二、突发重大自然灾害应急审计工作理念

根据突发重大自然灾害应急审计的特点其审计工作理念是：

(一)跟踪审计理念　按照“救灾款物运用到哪里，审计就跟进到哪里”的要求，以救灾款物流向为主线，以承担救灾款物管理责任和最终使用单位为重点开展审计工作。事前审计往往有利于真正使救灾资金物资的收入和开支得到有效地控制，发挥出审计监督的“预警”作用，从而达到预期目标。

(二)绩效审计理念　捐赠款物是高压线，贪污挪用情况应占少数，在这种情况下对款物的绩效审计更应成为审计重点。突发重特大自然灾害应急处置阶段，应急审计重点在于对救助款物使用的及时性、救进行监督。通过评价资金使用的各个环节，揭露出浪费、管理不善等现象，并找出影响效益的原因，以便采取针对性的措施，从而保证灾害救助工作的有效进行。

(三)服务于救灾理念　在灾害发生后的一段时间里，灾民的紧急救助和临时安置任务非常紧迫，这就要求在确保不影响救助工作顺利开展的前提下，根据救灾的进程和需要，有步骤、有间隔地安排审计工作。如果审计过早介入或全面展开，不但不会取得应有效果，还可能会分散救灾工作的精力，影响救灾工作效率。因此，审计监督应有序进行，把支援灾害救助与审计工作开展同部署、同落实。同时，在审计过程中为更好的服务于救灾工作应将审计的重点放在如下方面：一是全面掌握财政专项拨款和国内外捐款捐物的实际情况；二是关注相关部门是否建立健全救灾资金物资的管理制度；三是关注救灾资金物资是否及时拨付到位，是否存在滞留、截留、转移挪用等问题；四是检查救灾资金物资的收入、支出、管理、分配和使用是否合规合理，帮助和促进建立健全科学的内部管理和控制机制。

三、突发重大自然灾害应急审计组织体系

突发重大自然灾害应急审计的临时性的组织机构不能仅靠政府审计机关，还应吸纳社会审计机构、内部审计机构参与进来，形成以政府审计机关为主体，社会审计机构、内部审计机构为辅的三位一体的应急审计组织体系。

(一)应急审计领导机构　应急审计领导机构是突发重大自然灾害应急审计工作的指挥机构。该指挥机构应主要由政府审计人员组成，应急审计领导机构设立的级次应根据应急活动的范围来确定。若应急活动在全国范围开展，应在最高政府审计机关一审计署成立突发重特大自然灾害救灾款物审计工作应急领导小组，统一领导全国突发重特大自然灾害救灾款物审计工作。若应急活动在某一局部地区开展，应在该地区审计机关内部成立突发重特大自然灾害救灾款物审计工作应急领导小组，统一领导该地区突发重特大自然灾害救灾款物审计工作。应急审计领导小组的主要职责是：负责突发重特大自然灾害救灾款物应急审计工作的组织领导和指挥协调，根据灾害发生及救灾实施情况及时作出救灾款物应急审计的安排部署；组织整合审计资源，协调厅各业务部门及有关地区审计机关及时开展救灾款物应急审计；研究解决救灾款物应急审计工作中的重要问题，必要时派出工作(督导)组赴灾区指导应急审计工作；负责与纪检、监察等其他监督部门的协调配合工作；审定审计情况报告，以及向社会公开的救灾款物审计结果报告。

(二)应急审计日常工作机构　应急审计领导小组办公室是突发重大自然灾害应急审计的日常工作机构，一般设在政府审计部门社会保障审计处，负责办理应急领导小组的日常工作。应急审计领导小组办公室的主要职责是：制定突发重特大自然灾害救灾款物应急审计工作方案，组织开展应急审计工作；加强应急审计信息的收集、分析研究和整理上报工作，搞好上传下达和对一线应急审计工作的监控，督促各业务部门、有关地区审计机关落实厅应急审计领导小组的工作部署；根据应急审计领导小组的授权，组织协调救灾款物应急审计工作；组织承办应急审计资料汇编及各类会议、培训；定期收集、汇总救灾款物审计情况，代拟向政府部门等的报告；组织救灾款物应急审计公开电话、互联网址及上级领导机关转来的举报事宜的核查办理；承办救灾款物应急审计结果对外公告、组织新闻会等相关事宜；负责救灾款物应急审计后勤保障工作的协调联系等。

(三)应急审计执行机构　应急审计执行机构一般由以下机构组成。

(1)应急审计政府执行机关。在突发重大自然灾害应急审计中，政府执行机关一般由审计组、技术与后勤保障组、监督检查组等部门构成。根据需要，上级审计机关应急领导小组可以决定从下级审计机关抽调审计人员，组成若干审计组，对应急阶段救灾款物的筹集、分配、管理、使用情况进行全过程动态跟踪审计，完成救灾款物审计任务。也可以由各级审计机关应急领导小组组织本级和下级审计机关对救灾款物逐级实施审计，出具审计报告，并在规定的时间内报送应急领导小组。由政府审计机关办公室、计算机中心、后勤服务中心的相关人员组成技术与后勤保障组，负责为救灾款物应急审计工作人员提供信息技术支持、设备和车辆调配、业务经费保障。由政府审计机关监察室和法制处相关人员组成监督检查组，负责对应急领导小组工作部署的落实情况、审计纪律执行情况及审计质量情况进行监督检查。

(2)内部审计执行机构。在重特大自然灾害发生后开展的救助活动中，红十字会和慈善会等非营利组织迅速投入紧急救援活动，在救灾资金物资的筹集、发放等方面发挥着重要的作用，同时也面临着一些舆论的质疑和压力。这就要求非营利组织构建起有效的内部审计机制，发挥内部审计机构在突发重大自然灾害应急审计中的作用。非营利组织应设立专门的审计委员会或类似机构，并在章程中对内部审计人员的任免、权利义务、职责、薪酬等做出明确规定。可考虑邀请捐赠款物金额较大的单位和个人参与内部审计，对款物使用进行监督问责，保证救灾款物使用的合法性和绩效性。

(3)社会审计执行机构。国际慈善组织接收外部审计已成为惯例，捐款前先浏览慈善机构的财务报告，在欧美捐款者中已形成习惯。在我国突发重大自然灾害后，大规模的救助活动呼唤着作为“市场经济的监督者”的注册会计师们也积极地参与到应急审计工作中来，为救灾工作出一份力。同时，我国非营利组织机构除了加强内部审计监督之外，也应完善社会审计机制，聘请或邀请灾害发生当地或救助活动开展当地的会计师事务所参与突发重大自然灾害应急审计，对非营利组织接受和发放的社会捐赠的资金物资开展专项审计，对社会捐赠资金物资的使用状况、管理效益以及对有关部门和单位披露信息的真实性、合法性和效益性发表独立的审计意见，以保证救灾资金款物使用的安全与效益。

参考文献：

[1]李晗、张立民：《非营利组织公共危机救助活动审计制度安排与创新》，《审计研究》2009年第3期。