美国高等教育绩效拨款政策研究

摘要：绩效拨款政策在美国已有30余年历史。佛罗里达州早在1994年就实施了绩效拨款政策，但当时仅限于社区学院。2013年卓越州立研究型大学项目和2014年绩效拨款政策则真实地发生在州立大学身上。本文详细阐述了上述政策的实施背景、主要内容以及院校行动等，并得出如下结论：一是采用不同的绩效指标体系实现卓越与效益目标；二是合理运用激励与惩罚机制；三是州绩效拨款模型结合了绩效拨款1.0与2.0的特征。

关键词：绩效拨款；卓越州立研究型大学项目；佛罗里达州

一、背景

美国高等教育绩效拨款政策已有30余年历史。尽管近年来不断有研究者指出，该政策对于提高高校的绩效并没有起到积极的作用，但这并不能阻止绩效拨款政策版图的扩大。自1979年发端于田纳西州以来，至今已有30个州采纳了绩效拨款政策。

佛罗里达州早在1994年就颁布了绩效拨款政策，但当时仅在社区学院中实施。1996年，社区学院首获绩效拨款。2008年，由于州预算紧张，州立法机构撤销了绩效拨款政策。在这之后，绩效拨款政策一直在酝酿变革。2011年，佛罗里达州共和党上台执政。同年11月10日，佛罗里达州州立大学系统管理委员会（BOG）制定的《2012-2025年战略规划》获得批准。《规划》提出了州立大学系统2012-2025年的战略目标（详见表1）。《规划》同时指出：在过去20年里，考虑到通货膨胀因素，佛罗里达州州立大学系统的生均拨款下降了超过20%；在拨款紧缩的同时，州政府对州立大学的需求却日益增加。在此背景下，州立大学的绩效成为州政府关注的重点。“为了回应佛罗里达州的关键需求，州立大学系统承担了越来越多的角色，BOG将继续利用问责举措和绩效结果积极地监管大学学术规划和学术进步，以此来评估州立大学系统的效率和效益。”

为了实现上述战略目标、进一步提高州立大学系统的绩效，佛罗里达州连续出台了两项政策。一是设立“卓越州立研究型大学项目”（Preeminent StateResearch University Program）。该项目于2013年6月10日由州长批准，并于7月1日正式生效。二是实施绩效拨款政策。绩效拨款模型于2014年1月16日在佛罗里达湾岸大学（FGCU）召开的会议上获得通过。同年6月，BOG公布了州立大学的绩效拨款结果。虽然都是为了提高绩效，但这两项政策的出发点还是有区别的――前者旨在追求卓越，后者主要追求成本收益。

二、卓越州立研究型大学项目

（一）实施对象

2013年7月正式生效的卓越州立研究型大学项目仅在州研究型I类大学中实施。佛罗里达州公立高等教育系统分层管理有着悠久的历史。早在1905年，《巴克曼法案》首次尝试州公立高等教育系统分层管理。此后，随着州立大学的不断发展，该州多次制定发展规划，如1969年的《综合性发展计划》、《寻求卓越：州立大学系统1983年发展规划》、《州立大学系统1988-1993年发展规划》等，确定各高校的办学定位和使命。1998年制定的《佛罗里达州州立大学系统发展规划（1998-2003）》是最近的一次对州立大学进行分类。1998年，佛罗里达州州立大学系统共包括10所大学。按照规划，10所大学共分为三种类型：3所研究型Ⅰ类大学，分别是佛罗里达大学（UF）、佛罗里达州立大学（FSU）、南佛罗里达大学（USF）；3所研究型Ⅱ类大学，包括中佛罗里达大学（UCF）、佛罗里达国际大学（FTU）、佛罗里达大西洋大学（FAU）；4所综合性大学，包括西佛罗里达大学（UWF）、佛罗里达农工大学（FAMU）、北佛罗里达大学（UNF）、佛罗里达湾岸大学，其中FAMUS/.被确定为综合/博士型大学。㈣上述分类一直延续至今。该规划明确规定：研究型Ⅰ类大学的办学定位是在全国范围内做到卓越；研究型Ⅱ类大学的办学定位是扩大博士项目授予数量；综合性大学的办学定位是大力发展本科和硕士学位项目，严格限制博士学位项目。

（二）主要内容

为了激励研究型Ⅰ类大学在全国范围内做到卓越，该项目确立了12个指标，并对每个指标都设定了具体的卓越标准，达到11个标准即被认可为卓越州立研究型大学。经过数据收集和评估，2013年只有UF和FSU两所大学达到了佛罗里达州确立的标准。其中，UF达到了所有标准；FSU除了专利数之外，其他11个指标都符合。详见表2。卓越州立研究型大学每年可以获得1500万美元拨款，连续5年，共计7500万美元。卓越州立研究型大学必须向BOG提交一份《五年规划》，对其追求全国卓越地位的主要绩效指标提出年度目标。BOG每年会依据《规划》对绩效指标进行考核。卓越州立研究型大学只有达到其设定的目标，才能获得后续拨款。

从表2可以看出，追求卓越的绩效指标体系与大学获得的资源和声誉紧密相连。其假设就是：大学得到的资源越多，大学在声誉等级的排序中越靠前，大学就越优异。资源主要包括三个方面：资金、杰出的教师和优秀的学生。在该指标体系中，资金主要用捐赠数量、年度总研究经费、多元化非医学科学的年度总研究经费来衡量；杰出的教师用美国国家科学院院士数、博士后数量来衡量；优秀的学生则体现在学生平均GPA和SAT成绩、新生保留率、六年毕业率、年度授予博士学位数指标上。声誉则主要通过全国排名来体现。佛罗里达州选择了多个全国和全球大学排行榜，包括《美国新闻与世界报道》全国公立大学排名、《华盛顿月刊》全国大学排名、美国大学绩效评估中心公立大学排行榜、《泰晤士高等教育》世界大学排名、QS世界大学排名、世界大学学术排名等12个排行榜。只要州立大学在上述排行榜中位居前50名，就达到了标准。

（三）院校行动

在获得了州政府提供的卓越绩效资金后，UF和FSU都开始积极行动，努力推动学校向更高水平发展。UF根据本校的实际情况制定了具体的分配方案。该校将首批卓越绩效拨款投在了大数据、网络安全、神经科学与大脑、食品安全、植物基因等16个前沿研究领域，其中获得资助最多的是大数据研究领域，共计380万美元。学校要求获得资金的部门不再按照空缺职位进行招聘，而是根据研究问题的需要来招聘教师。FSU则设定了5年后的发展目标：在《美国新闻与世界报道》上的排名由现在的第40名上升至第25名。为了实现这一目标，FSU已经从麻省理工学院和其他常春藤院校招聘了15位优秀研究人员，主要从事能源与材料科学、脑科学、海岸和海洋研究等。

三、绩效拨款模型

佛罗里达州州立大学系统的绩效拨款政策自2012年秋季就开始酝酿，并在2013年进行了试点。在参考美国其他州绩效拨款经验的同时，州立大学的校长、教务长和董事会都参与了绩效拨款模型的制定。在此过程中，BOG也通过各种方式征求利益相关者的意见。2014年1月16日，绩效拨款模型获得批准，其实施对象是州立大学系统的所有大学。同年6月，BOG公布了所有大学绩效拨款分配结果。该绩效拨款模型设置了四个指导原则：第一，运用与佛罗里达州州立大学系统战略规划目标一致的指标；第二，奖励优异或进步；第三，设置少量表述清晰、使用简便的指标；第四，承认不同大学的独特使命。

（一）绩效指标

通过利益相关方的多次讨论，BOG最终确定了10个绩效指标，如表3所示。在8个固定指标之外设立了2个可选指标，分别由BOG和州立大学董事会选择。2014年，BOG为UF和FSU选择的绩效指标是代表学校研究重点领域的教师奖项；为NCF选择的指标为学院或项目的全国排名；为其他8所大学选择的指标是没有增加额外补课时间的学生毕业率。州立大学董事会则可以从《大学工作计划》（University Work Plans）现有的指标中挑选符合大学使命且没有在绩效拨款方案中使用的指标。

绩效拨款的主要目标在于大学自身的成本收益，即高校的产出。因此，采用的指标基本上属于结果指标，如就业率、毕业率、学术进步率等。对于表3中的每一个指标，BOG都从优异和进步两个方面对大学进行评估。其中，优异标准是基于BOG制定的2025年大学系统战略规划目标以及对相关数据趋势的分析；而进步标准是在审核了每一个指标的数据趋势后确定的。BOG所采用的数据是州立大学一年的数据。

（二）绩效拨款分配方式

2014-2015学年的绩效拨款资金共计2亿美元。除了1亿美元新增拨款和0.65亿美元基础拨款外，还有0.35亿美元来自其他激励项目。不同拨款类型的分配方式也不相同。

新增绩效拨款的分配方式如下：（1）基于优异或进步两个标准对每所大学的指标进行评估，每个指标从低到高设有5个等级，最低得1分，最高得5分，优异或进步的最高分计人大学的总分。（2）新增拨款根据大学所得的总分进行分配，最多可得50分。（3）大学的得分必须在25分以上，才有资格获得新增拨款。（4）如果大学得分在25分或以下，抑或有三个指标都是最低分，就不能得到新增拨款。（5）得分在25分以上的大学将会获得与他们已有的基础预算拨款按比例分配的新增拨款。

基础拨款分配方案如下：（1）0.65亿美元的基础拨款资金来自每所大学的州经常性基础拨款。（2）大学获得25分以上，就能拿回基础预算拨款。（3）得分在25分或以下的大学须向BOG提交一份改进计划，并且要显示根据批准的改进计划所取得的进步，才能拿到基础预算拨款；否则，这些大学的基础预算拨款将会被彻底扣除。

（三）绩效拨款分配结果

2014年6月，绩效拨款分配结果揭晓。佛罗里达州立大学系统11所大学中，FAU、NCF和UWF这3所大学得分在25分或以下，没有得到新增绩效拨款；与此同时，这3所大学的基础拨款和2013-2014学年的绩效拨款则处于风险中。其他8所大学获得了数额不等的新增绩效拨款，其中得分最高的是UF，获得的新增绩效拨款超过2200万美元。各个学校的绩效拨款情况如表4所示。

四、结论

近些年来，佛罗里达州人口激增，种族也日趋多元化。同时，该州历来是共和党和的必争之地，高等教育政策的变化也反映了政党的不同执政理念。本文在考察佛罗里达州近两年出台的两项绩效拨款政策的基础上，提出几点思考。

（一）采用不同的绩效指标体系实现卓越与效益目标

确定绩效指标体系是高等教育绩效拨款政策最核心的内容。绩效指标有意或无意地表明了大学的优异模式。他们意味着政策制定者认为成功的大学应该追求的目标。大学的优异模式主要包括资源/声誉模式和战略投资/成本收益模式。佛罗里达州采用了两套不同的绩效指标体系，分别实现其追求卓越和效益的目标。其中，追求卓越的绩效拨款政策所遵循的就是资源庐誉模式，而追求效益的绩效拨款模型所采纳的则是战略投资/成本收益模式。前者强调大学所拥有的人力、物力和财力资源以及在全国或世界范围内的排名；后者则更加重视高等教育的投入产出比，成本收益在美国各州通常用毕业率、授予学位数、毕业生的薪水等指标来体现。卓越与效益是不同类型的大学绩效，对于州的发展而言同等重要。佛罗里达州试图通过实施不同的绩效拨款政策达到提高大学绩效的目标，但上述政策的实施效果还有待进一步关注。

（二）合理运用激励与惩罚机制

绩效拨款政策是美国公立高等教育问责的重要举措之一。根据强度的不同，可以将问责分为弱问责和强问责两类。弱问责指的是被问责的一方必须提供有关活动的信息，并为其正确性做出说明，也即应答性问责，如绩效报告。强问责是指，如果被问责一方的行为或解释不能令问责者满意的话，就会受到惩罚，反之则会给予奖励，这是奖惩性问责，如绩效拨款。因此，奖惩机制是绩效拨款政策中的重要机制。在佛罗里达州的实践中，追求卓越的绩效拨款政策与追求效益的绩效拨款政策在奖惩机制的设定上并不相同。追求卓越的绩效拨款政策设定了获得奖励的最低标准，只有达到该标准的研究型大学才能获得奖励，没有达到标准的大学不会遭到惩罚。追求效益的绩效拨款政策除了对达到一定绩效水平的大学给予奖励之外，如果有大学达不到标准，在得不到新增绩效拨款的前提下，基础拨款中按比例扣除的资金也会被拿走。这一举措是佛罗里达州的首创。“美国有数十个州实施高等教育绩效拨款政策，但佛罗里达州却是第一个通过让大学面临已有拨款被拿走的风险而使其确保达到可接受的最低绩效水平的州”。

（三）州绩效拨款模型结合了PF 1.0与PF 2.0的特征

经过30余年的发展，美国高等教育绩效拨款政策形成了两种模式，即绩效拨款1.0（Performance Funding1.0，简称PF 1.0）和绩效拨款2.0（Performance Funding2.0，简称PF 2.0）。一般而言，PF 1.0的实施大多发生在1979-2000年间，绩效拨款是在州基础拨款之外给大学拨发的额外奖金，金额一般占到州基础拨款的1%-5%；PF 2.0始于2007年，在新的拨款模式下，绩效拨款不再是额外奖金，而是嵌入到基础拨款之中，并且根据绩效分配的州拨款所占比例更高，在田纳西州甚至达到了85%-90%。目前，采用PF 2.0的州已经达到了15个。PF 2.0与PF 1.0相比，具有更强的政策稳定性，给大学带来的影响也更大。佛罗里达州的绩效拨款模型结合了PF 1.0和PF 2.0的特征：既有新增的绩效拨款，作为额外奖金发放给大学；同时，又将州基础拨款中的一部分作为绩效资金发放。虽然此次仅从基础拨款中拿出0.65亿美元当作绩效资金分配，但对大学的影响却远不止于此，这意味着州立大学中最稳定的资金来源已不再稳定。