PPP项目风险防范研究

摘 要：PPP模式是创新性的融资方式，应用该模式可以使得政府部门和社会资本实现共赢，但PPP项目风险必不可免，防患于未然，才能更大程度地保证PPP项目顺利开展和成功运营。文章主要从我国PPP项目的失败案例出发，总结出失败原因，进而提出风险防范的建议。

关键词：PPP 风险防范 风险分担

中图分类号：F721.3 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2017）02-058-02

一、PPP的概念及应用情况

PPP是英文Public-Private Partnership的字母缩写，一般译为公私合营关系，是指政府与私营企业之间为了合作建设某个基础设施项目或为了提供某种公共物品和服务而形成的一种合作关系。

PPP模式最早在英国开始应用（1992年），现在国外已经得到了普遍应用。

我国在近几年也开始了PPP模式的应用，自2013年11月党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次明确提出允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营以来，财政部作为第一责任人全面统筹推进PPP改革。数据显示，自2013年推行PPP项目以来，截至2016年2月29日，全国各地共有7110个PPP项目纳入PPP综合信息平台，项目总投资约8.3万亿元，涵盖了能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程等19个行业①。

同时，各省市也结合自身情况积极探索推进PPP工作。2015年2月26日，南宁“海绵城市”试点项目――南宁市竹排江上游植物园段（那考河）正式签约，标志着广西首个采用PPP模式建设项目正式落地南宁。目前南宁市已向社会公布的第一批政府和社会资本合作项目共有40个，总投资847.7亿元，涉及市政设施、交通设施、公共服务、水利、资源环境、生态保护、产业配套等各个领域②。

从国内外应用PPP模式的情况来看，政府通过引入私营企业资金缓解了政府的资金约束，保证、加快了基础设施的建设和有效运营；而私营企业则获得政府给予的长期特许经营权和收益权，满足了自身的盈利需要，通过PPP模式，合作双方实现了共赢。但不可否认，我国自上世纪90年代以来开展的PPP实践主要是自下而上的自发探索，缺乏经验总结和理论指导，存在着诸如长春汇津污水处理厂、上海大场水厂、北京京通公路、天津双港垃圾焚烧发电厂、青岛威立雅污水处理项目、杭州湾跨海大桥等的失败案例。

二、我国PPP项目存在的问题

剖析这些失败案例的失败原因，我国PPP项目主要存在以下问题：

1.PPP立法缺失。目前，我国PPP项目操作最核心的法律依据是：《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）、《PPP项目合同指南》（财金[2014]156号），但并没有专门的PPP立法来对这种模式进行规范。

2.审批、决策周期长。PPP项目审批程序过于复杂、决策周期长。项目批准后，难以根据市场的变化对项目进行调整。

3.监管制度不完善。我国目前的PPP项目监管法律法规建设相对滞后；各部门的监管角色定位不清晰、分工不明确，政府监管的重点大多放在项目筛选、识别和社会资本准入方面，对项目后期建设和运营缺乏有效的监管机制和监管方法。

4.缺乏合理的风险分担机制。

5.融资渠道不足。我国目前PPP项目主要依赖银行融资，有价证券融资、信托融资等方式应用较少，社保、养老基金等也未应用于其中，融资渠道较窄。

6.社会诚信和契约精神缺失。部分企业试图利用极少数官员的腐败，采用贿赂手段牟取暴利；另一方面政府部门也会因政府换届、公众反对等原因而出现违约现象。

7.项目收益无保障。我国基础及公共设施的收费管理并未进入完全市场化，政府在PPP项目中的补贴承诺无法落实或落实不佳，出现竞性项目等等，都会损害PPP项目利益。

8.PPP项目配套设施不完善，使得生产经营陷入困境。

9.PPP项目参与各方都缺乏风险管理的机制及人才。

三、风险防范的必要性

PPP融资模式的应用可以有效减少公共财政负担，更好地提供公共物品；而私营企业参与其中也能实现减少投资风险并从中获利的目标。但是，PPP项目作为一种工程项目，风险必不可免。防范于未然，将风险消灭在萌芽状态，降低风险损失甚至是规避风险的发生，可以有力保证PPP项目的顺利开展及成功运营，因此必须首先做好PPP的风险防范工作。

（一）政府方面

1.健全PPP立法。PPP尽快立法是全社会的共同期盼，以便PPP项目的开展和运营过程每一个环节都能真正做到有法可依。PPP立法工作应分三个层次开展：首先，制定PPP基本法，规范和明确PPP的应用范围、操作流程、设立程序、招投标和评标程序、特许权协议、风险分担以及权责关系等问题。其次，分别制定PPP在不同领域（医疗、环保、教育、养老等）的相关法律法规。再次，出台更加具体的PPP操作规范、操作指南，将PPP交易流程规范化、标准化，对项目的运作提供政策和技术上的导向作用。另外，需要注意的是，健全了PPP立法之余，政府还应增强自身的法治和契约意识，依法行政。

2.建立合理的风险分担机制。风险分担是PPP项目风险管理的核心，一般先按照现金流量折现法测算项目的净现金流量是否大于0，再按照以下原则对项目风险进行分配：

（1）项目各参与方应共同承担项目风险。

（2）若风险是由项目某参与方的不当行为引起，则需由该参与方承担。

（3）较高收益获得者承担相对较大的风险，较少收益获得者承担较小风险。

（4）如果某参与方相比其他方更加有能力、及时、有效、低成本地处理该风险，就应让该参与方承担，而不是项目各个参与方争相承担较小的风险。

（5）为风险承担设置一个上限，超过这个上限则重新分配该风险的承担责任，由项目所有参与方共同承担，或由第三方担保者承担。

在具体执行时，要注意根据不同的PPP项目，制定一套相应的合理风险分担流程，并将其书写在PPP项目协议中，以便合作各方存在风险分担的共识，在出现各种风险时候能够迅速找到合适的承担者。

3.政府转变职能，加强监管。政府应积极转变自身职能，从运营者向监管者转变。首先，应完善PPP监管的法律法规；在项目风险分配完毕后，设立独立的机构，秉承“依法监管、公开透明、独立专业、可问责”等原则，确保合作方都能有效地履行自身的风险分担任务，保证项目的顺利进行。政府监管主要分为事前准入监管、事中过程监管和事后绩效监管三类，并贯穿于整个过程，但整个过程注意杜绝对项目的不合理干涉。

4.拓宽融资渠道。

（1）积极引导金融机构参与PPP项目。

（2）政府提供必要金融支持：政府与提供贷款的金融机构达成直接协议，向借贷机构承诺支付一定费用，使PPP项目顺利获得金融机构的贷款。

（3）吸取其他国家的经验，尝试从养老基金、保险公司等机构投资者中筹集长期低息资金。

5.进行PPP人才能力建设。政府部门应积极开展相关PPP人才能力建设，比如：做PPP专题讲座、组织PPP业务学习培训，吸取国内外先进经验；印发PPP有关政策文件汇编，将PPP知识宣传、普及到政府各部门；引进国内外PPP专业人才和管理技术等，以提升政府部门PPP管理能力。

6.谨慎选择项目。采用物有所值评价方法和理念，谨慎选择项目。选择的项目必须符合以下条件：要符合国家产业政策方法、要具备完备的前期手续和严格的管理程序、具备完善的商业化运营模式、项目自身要能产生稳定的现金流，与当地财力和经济发展承担能力相匹配。

7.谨慎选择参与PPP项目的社会资本。

（1）考察参与PPP项目的社会资本投资人的业务性质、经营情况、融资能力和资金来源等指标。

（2）考察社会资本投资人是否具备PPP项目的管理经验或成功案例。

（3）严格采用招标形式选择承包商，招标过程中重视发挥中介机构（如：律师、会计师等）作用，避免腐败因素导致的风险。

8.提供外在条件支持。

（1）物质方面：政府应保障项目所需的材料供应、劳动力提供等。

（2）政策方面：提供一定的税收、土地使用等优惠政策；出台防止同类项目竞争、保护知识产权等法规制度；同时，简化审批手续和过程，提高政府办公效率。

（二）社会资本方面

1.利用PEST模型评估投资环境：比如政治方面（P）：法律环境、政府效率、政府换届情况、政府对私营企业支持政策等；经济方面（E）：财政实力、货币政策、利率及通货膨胀情况等；社会方面（S）：当地人文素质、人民购买力、消费税习惯等；技术方面（T）：城市现有的基础设施水平、各项基础设施存量等

2.利用SWOT模型评估项目：项目自身的优势劣势，所处环境的机会威胁。

3.论证项目的可行性：在项目前期聘请专业的中介机构，测算合作伙伴各项能力指标；评估项目对参与各方的影响；结合人口、城市财政实力和发展潜力、各项基础设施存量等指标，合理确定投资方向和投资规模；对项目进行投资收益和投资风险的论证；对项目合同条款进行利弊分析，争取谈判优势等。

4.项目的选择。在区域选择优先考虑沿海经济发达地区和内地省会城市和财政实力较强的其他城市，选择具备良好现金流量，风险较小，风险可控程度高的项目，最好是投资人具备类似项目运营和管理经验，有过成功经验的项目。

5.培育社会诚信和契约精神。企业应摒弃投机心理，干净透明地与政府签订公平平等的合同，如约履行合同各项条款，并依靠双方签订的合同来防控风险。

6.项目全过程实行风险动态管理。确定参与PPP项目后，设立专门的PPP风险管理部门，培养专业的PPP风险管理员工，制定专门的风险管理流程，对项目做足风险尽职调查，并进行全程监控及动态分析，及时、恰当地处理项目中出现的各种风险。

（三）融资中介方面

我国目前PPP项目的融资中介还主要依靠商业银行，而商业银行介入PPP项目也可以给其自身带来巨大的业务机遇，所以银行等金融机构也需要做好风险防范工作。

1.谨慎选择PPP项目对象。银行应根据自身业务特点和风险偏好，选择合作的优质PPP项目。项目选择方面，建议优选具备良好现金流，属于民生型、强需求的项目合作，以期降低投资风险，提高投资回报。

2.谨慎选择合作伙伴。

（1）地方政府的选择：优先选择财政实力较强的发达城市、省会城市，招商引资环境良好，近3年内未发生过重大腐败案件或政府I导也未发生频繁更换等情况的地方政府作为合作伙伴，以降低政策风险和政府信用风险，保障项目顺利建设。

（2）社会资本的选择：选择具备PPP项目建设及运营经验的，或PPP项目成功案例的公司企业作为合作伙伴，以降低运营风险，保障项目顺利建设。

3.建立专门PPP项目风险管理机构和流程。首先需要设置专门针对PPP项目的风险管理机构，培养具备项目融资、风险管控等相关知识的业务人员及管理人员；同时，制定PPP项目贷款管理工作流程，包括PPP风险识别、评估、测算和控制等环节，使得风险管理工作能够有序高效进行。

4.重视贷前管理。银行应重视贷前管理，尽职调查，开展可行性分析，全面掌握项目投资规模、工程投标、资金预算等情况，识别项目建设和运营中可能的风险，制定出风险应对策略，完善应对措施的操作方案。

5.完善对PPP项目贷款协议的管理。当银行作为贷款者参与到PPP项目中，应完善对该项目的贷款协议的管理，如设置逻辑严密有效的担保体系、在贷款协议中确定风险承担限度、提供资金时事先收取的风险附加率等，以此为依据来有效规避风险、管理风险。

6.建立并充分利用银行风险管理信息系统。银行应建立专门的PPP风险管理信息系统，记录以往参与的PPP项目的风险信息、合同签订情况，形成PPP项目信息库，并随时更新，及时作出分析和判断。银行充分利用这些信息的示范功能，减轻信息不对称对银行带来的不利影响，有效防范风险。

[基金项目：广西高校中青年教师基础能力提升项目（编号：KY2016LX470）；广西广播电视大学校级立项课题（编号：2016XYB07）]

注释：

{1}数据来自《中国经济周刊》

{2}数据来自南宁市财政局网站

参考文献：

[1] 张雷.PPP模式的风险分析研究[D].财政部财政科学研究所，2015

[2] 周正祥，张秀芳，张平.新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J].中国软科学，2015（9）

[3] 李赢楠.中国推进PPP模式的制度障碍及对策研究[D].吉林大学，2016

（作者单位：广西广播电视大学 广西南宁 530022）

[作者简介：刘智慧，女，广西广播电视大学文经学院讲师，会计师，硕士，研究方向：审计、会计。]

（责编：若佳）