包容性增长下农村公共服务供给多元化机制构建研究

摘要：由于农村经济发展滞后，农村公共服务设施落后，远远低于农村公众的基本需求，农村公共服务供给不足与公共服务供给有着密切的关系。本文结合包容性增长理念，深入分析了农村公共服务供给机制存在的弊端与不足，究其原因，提出针对我国农村公共服务供给机制现有问题的解决措施。

关键词：包容性增长 农村公共服务 多元化 机制

公共服务的本质特征在于公益性，强调服务性，这就决定了公共服务的主体必然是公共部门。公共部门是以管理社会公共事务、提供公共物品和公共服务（包括公共设施建设，发展义务教育、提供基本社会保障、实施环境保护等），以此为维护和实现社会公共利益的公共组织。不难看出，公共服务的价值体现在其维护社会安全、秩序、公平、效率以及保障社会发展等方面，这正与包容性增长所倡导的“机会平等的增长”、“公平合理地分享经济增长”、“寻求社会和经济协调发展、可持续发展”等理念相耦合。针对我国当前农村公共服务供给机制中存在的主要问题，实现包容性增长必须首先解决农村公共服务供给多元化机制构建问题。

一、我国现阶段农村公共服务供给机制存在的问题

（一）公共服务供需不平衡，供给与农民实际需求脱轨

我国现行的农村地区公共服务供给机制是采取的自上而下程序，关于政绩需要的服务供给占绝大部分。而相对于硬性公共产品的供给而言，软性公共产品则少之又少。诸如农村公共卫生、农村社会保障等，这种重硬性轻软性的农村公共产品供给不平衡导致供给质与量不达标、结构失衡，供给与农民的实际需求脱轨。

（二）政府供给主体单一，无竞争压力，导致服务供给效率不高

长久以来，我国农村公共服务供给的供给主体一直是由地方各级政府充当，包揽责任义务与权力，且政府自决自断事务的程度越来越明显。长期累积下形成的恶果，一方面，政府机构部门重叠，人事职责不明确，给政府财政造成很大负担。同时由于缺乏有效的市场竞争和市场动力，导致农村公共服务供给效率低下。

（三）国家转移支付资金利用效率不高，对农村公共服务投入不足

我国目前农村地区转移支付资金支出存在很多弊端与不足，国家对于支农惠农部分的财政资金的分配存在管理部门过多，层级冗赘，人力资源利用率太低，从而导致农村转移性支付资金在利用效率方面逐渐被拉低。由于我国农村在很多项目上都要求有相应的配套转移性资金支持，这就给我国财政转移性资金供给带来很大压力与困难。繁琐的项目以及分散的支付方面使得很多地方基层政府对转移性资金支出相对较大，导致基层政府债务重重叠加、包袱很大。

二、我国农村公共服务供给机制产生弊端的原因分析

（一）农民参与机制在供给中的严重缺失

农民在现实生产生活中所享用的公共产品在数量与品质供给方面与其需求相差甚大。但由于农民参与和管理意识的缺乏，加之没有适合其参与的政治和社会机制，使其难以赢得自身所需求，从而在公共服务上的真实利益诉求难以通过顺畅的渠道得到表达和满足，这是造成农村公共服务供需不均衡的重要原因。

（二）地方政府职能“缺位”

受“全能政府”思想和计划体制遗留影响，当前我国农村公共服务领域内存在地方政府“失位”现象。我国公共服务由于采用“自上而下”的传统机制，致使地方政府在财革中地位弱化，用于本地区公共服务供给的资金趋于薄弱。在我国实施取消农业税后，一些乡镇机构缺少税收来源，从而导致在农村公共服务供给可用分配资金上形成短缺。“自上而下”的决策机制，导致地方政府职能偏“硬性”，轻“软性”。多出于政绩需求往往从事于短期“硬性”公共产品的生产供给，发展战略战术集中于招商引资等方面，而对教育、社会保障等农村“软性”公共产品投入并不积极，从而导致农村公共服务供给质与量不达标、结构严重失衡，偏离农民需求。在我国现有经济水平和财政能力的条件下，这种重视短期政绩回报的公共投向必然造成对公共需要的缺位。地方政府职能“缺位”也必然会造成公共部门内部的错位与失衡，表现为一定区域内上下级行政单位之间纵向公共服务能力不平衡和相同等级行政单位之间的横向公共服务经济能力不平衡，直接削弱了包容性增长的现实力量。

（三）相关法律法规亟待完善，缺乏长效筹资机制

我国目前尚缺少有关农村公共服务筹资方面的法律法规，地方立法维权的意识更加薄弱，公共服务的投入在没有立法保障的情况下难免会出现较大纰漏。部分农村公共服务筹资制度安排不合法。很多基层政府的筹资制度忽视了资金预算的重要性。这使得政府各部门的乱收费现象屡见不鲜。缺少一个长期的农村公共服务供给和投资规划。各地农村公共服务项目建设普遍缺少一个整体和可持续发展的筹资规划，这就带来了问题解决不及时，甚至出现款项堆积的状况。因此，各级政府在财政资金的安排上，就要充分考虑到农村公共服务的长远性。

（四）激励机制与约束机制不健全

农村干部考核机制缺少激励力。使得农村干部对公共服务方面热情不高。对农村公共服务供给缺少相应的约束机制。使得供给过程中往往会出现资金亏损、挪用等不良行为，归结到底是未能建立起中央对地方政府的问责制度。我国城乡公务员之间实际收入差距较大；而免征农业税后，乡镇级干部一方面工作能力良莠不齐，且存在待遇普遍较低的状况，很难激发其工作热情，使得乡镇政府在为农民提供公共服务的效率和持续性方面造成很大的阻碍性。

三、包容性增长下农村公共服务供给机制多元机制构建

实现包容性增长需要社会公共部门在政府调控机制下对经济资源进行合理配置，为农村提供优越的发展环境和条件，保持农村经济增长各环节的平衡，保护农村社会弱势群体的利益，让更多的人享受到经济发展和公共服务的成果。

（一）政府核心理念的转变，以供给均衡为目标

政府在做好行政管理者本身事物的同时，应尽最大努力做好对农村公共服务供给的服务。现代政府从社会服务的基本职能出发，着重建设社会政府民生事，以满足农村公共服务需求。在农村公共服务领域，政府要恪尽职守，承担起服务人民的重担。既然要统筹城乡居民生活，使人民生活有尊严有幸福感，就要充分满足农民公共服务的供给。在众生平等的观念里，城乡人民都有权利享受公共服务。政府在统筹城乡发展的一系列工作中，应汇集各种力量，利用各种有利因素，改变城乡公共服务供给长期失衡的状况，尽可能实现城乡基本公共服务的均等化这一重大目标。

（二）农村公共服务的全面化

公共服务供给的内容包括生存性、发展性和享受性。农民公共服务的需求也因人因时因地而异。因此，要根据自身资源和特色，结合当地经济和社会发展状况，不断探索和更新公共服务供给内容。在供给的过程中可以增加如气象信息供给、农村留守老人关爱、农村文娱队伍建设、农产品销售渠道覆盖等多方面的内容，以多元化的供给载体，承载更加全面的供给内容，完善生存性公共服务的保障和发展，增加享受性的农村公共服务。

（三）农村公共服务供需分离，追求供给有效

在供给过程中，政府提供公共服务存在低效甚至无效的现象。在农村公共服务供给的过程中，可以改变以往政府身兼三职——即服务者、供给者和生产者一体的角色，采用混合供给、农民“俱乐部”形式供给等三者分离的方式，保证公共服务的有效性。传统的供给方式和载体建设倾向于有序供给，在农村公共服务供给载体的选择上日渐趋向于载体多样化，而不仅仅局限于利用传统的村居组织等载体。应借鉴相对成功经验，以保证供给的秩序化、多样化，实现供给效果。

（四）农村公共服务双向互动

在供给过程中，为防止供给与农民需求的脱节，应将“自上而下”的领导决策模式与“自下而上”的信息收集形式进行整合借鉴，建立“一事一议”等民主程序，增强农民主人翁意识，建立真正属于自己的服务供给的决策表达机制，以民主保障的程序化促使供需互动的公平性和高效性。在权力与监督两方面力争形成全方位、多主体的绩效评价体制，着重建立一套行之有效的“下”对“上”的监督机制，以便加强公众对政府工作人员的有效监督。

参考文献：

①熊巍．《我国农村公共产品供给分析与模式选择》[J]. 中国农村经济，2002（7）

②丁颖，王璐．《完善我国农村公共产品供给制度的研究》[J]．农业科学研究，2007（3）

③曾海鹰．《建设社会主义新农村的财政投入分析》[M]．农业经济，2006（7）

（张凤文，辽宁锦州人，中共锦州市委党校副教授、硕士。研究方向：领导科学和公共管理）