矿产资源开发外部负效应及其成因分析

摘要：矿区开发之后，随着物质流、能源流、信息流的输入和大量非农业人口的涌入，打破了原有的农业生态经济系统的结构。由于直接挖损、采掘引起地表沉陷和废弃土石堆积等原因，产生了非常严重的外部负效应。本文分析了各种外部负效应的产生机理和现状，并透过这些表面现象，找出了造成这些现象加剧的本质原因是矿产资源产权界定不清引起的市场失灵和政府失灵，提出用产权交易的方法来使这些外部性内化于市场。

关键词：外部性；外部成本；产权；矿业权

外部性是指那些生产或消费对其他团体强征了不可补偿的成本或给予了无需补偿的收益的情形。矿产资源开发中的外部负效应是指采矿主体的经济活动导致其他经济主体或社会蒙受的额外的经济损失[1]。矿产资源开发利用过程中诱发的外部负效应主要有以下几个方面：

一、外部负效应

1.对土地的破坏

矿产资源的勘探、开采要占用大量农田、森林等其它重要生态资源，这可能破坏大片的土地资源。概括说来，采矿对土地的破坏主要有三方面：矿井开采引起的地面沉陷、露天开采形成的露天采空区以及固体废弃物堆积占压土地。

地下开采后，受采动影响的地表从原有标高向下沉降，最终在采空区上方形成一个比采空区大得多的地表下沉盆地。在盆地的中央地表下沉量最大，从中央到盆地边界下沉量逐渐减小；盆地内地表都向中心倾斜，在拐点处倾斜值最大；在最大下沉点至拐点之间地表下凹，在拐点至边界点之间地表上凹[2]。当地下潜水位很高时，地面沉陷后潜水出露地表，会使盆地内常年大面积积水，造成大量土地不能耕种。据统计，淮北矿区每采万吨煤塌陷土地4.2亩，其中积水面积占35%；季节性积水或荒芜面积占34%；仍可耕种但减产的面积占31%。当地下潜水位较低时，由于开采沉陷使地势变低和抬高潜水位，一方面使地面、地下径流不畅，在雨季很容易出现洪涝，使土地沼泽化[3]；另一方面，在旱季潜水蒸发变得强烈，地下水易于携带盐分上升到地表，使土地盐碱化。土地出现沼泽化和盐碱化，使作物生长明显受到抑制，在一些重盐碱土上甚至寸草不生，造成了很大的经济损失。

露天开采是把矿层上覆及其四周的表土和岩层剥离之后进行的，它对土地的破坏非常严重。因为，除直接挖损形成露天采空区外，还需寻找排土场存放比矿石量多几倍的土和岩石。如抚顺西露天煤矿，采煤2亿吨，已开挖形成一个长11km、宽2.5km、深288m的露天采空区，破坏土地近4万亩；排土场压占土地2.7万亩。据对我国一些露天矿的调查，每采1万吨煤要挖损土地0.87～1.98亩，排土场压占土地面积为1.23～3.18亩[3]。由于被挖损的土地已彻底破坏，不经复垦将毫无使用价值。

固体废弃物主要矿物开采及其加工利用过程中产生的固态及泥态物质。按产生的原因不同，可将其分为采矿废弃物（采矿矸石）、选矿废弃物（洗选矸石）和煤矿坑口电石废弃物（粉煤灰）。随着煤矿地下开采范围的扩大，排到地面堆积起来的矸石越来越多而形成矸石山。据统计，我国现有矸石山1100余座，压占土地约15万亩；同样，随着电力工业的发展，从火力发电厂排出来的粉煤灰由于只有一小部分被工业利用，其余大部分以1:10～1:20的灰水比排入到储灰场贮存，目前储灰场占地面积达到50多万亩。

从以上分析，我们不难看出，全国因露天采矿、开挖和各类废渣、废石、尾矿堆置等，破坏与侵占了大量的土地，而且土地破坏的面积正在不断扩大，破坏程度正在不断加剧。

2.对水体的污染

矿产资源在开采利用过程中产生的废水污染是造成水源恶化的主要因素之一。突出表现在油气开采、煤开采和海洋石油钻探中，其采矿产生的废水、废液排放总量占全国工业废水排放总量的10%以上，处理率仅为4.23%。特别是洗煤对水环境的污染尤为严重，不仅耗费大量的水资源，而且直接降低水的可利用度。其中海洋矿产资源的开采所造成的污染占整个沿海污染比重的20%。重金属的采掘加工对水体污染也不可忽视。1997年全国矿业行业废水排放量为13.28亿吨，矿业相关行业废水排放总量是矿业的8.5倍。全国有监测的1200多条河流己有850多条受到污染，污染率高达70.8%。许多有害物质进入了地表水体和农田，同时在排泄过程中以直接渗入方式进入地下含水层，造成周围地区的土地和地下水严重污染。山西省因采煤造成18个县26万人吃水困难，30多万亩水田变成旱地。

3.对大气的污染

据有关部门统计，全国因煤矿开采而产生的工业废气排放量每年达3950亿m3，相关行业是矿业的30.5倍。这些废气是空气的主要污染源之一。废气引起的酸雨，使全国每年粮食减收10%，约合1.5亿人每年的口粮[4]。酸雨还对铁路、桥梁等露天设施造成腐蚀与破坏。云南省某县的一个小硫磺厂土法炼硫，造成该区大气严重污染，成千亩的树林被毁坏。矸石山长期在露天堆积，易于风化破碎，产生大量粉尘随风飞扬，污染大气；自燃的矸石山还排放大量有毒、有害气体，不仅使矿区附近的草木枯萎，农业减产，而且使矸石山附近居民的呼吸道疾病和癌症发病率上升。据统计，全国曾经发生或正在发生自燃的矸石山有250座，约占矸石山总数的23%，矸石山的燃烧可长达几年、几十年，剧烈燃烧时进入空气的二氧化碳的总体积可达每天数万立方米。

4.对生态环境的破坏

由于矿产资源大多依附于一定的土壤，勘探、开采时不可避免会造成植被破坏、土地沙化等一系列环境问题。矿业废弃物长期堆积在矿山周围，会逐渐导致矿区的土壤严重污染，造成土地肥力下降，致使大量农田废弃闲置。甘肃民勤盆地绿洲北部地带的沙漠每年以10m的速度入侵，废弃耕地达40万亩，每年造成的经济损失达1.5亿元。据了解，我国准格尔煤田沙化面积己占煤田总面积的21%，其中11%为严重沙化土地，一些西部矿区己成为沙尘暴的主要沙源。甘肃石羊河下游民勤县，因连年超采地下水，地下水位每年以0.5～0.8m速度下降，水中矿化度不断升高，造成地表生态系统严重破坏，使73万亩天然林、28万亩人工育林枯死，2528.5km2土地盐渍化[5]。

5.引发地质灾害

不合理的采矿活动会诱发地震、山体开裂、滑坡等多种自然灾害。因地下采矿引起的瓦斯爆炸、岩爆、矿井突水、矿震灾害也不同程度地造成了人员伤亡和经济损失。据不完全统计，全国仅塌陷、崩塌、泥石流、水土流失等次生地质灾害破坏的土地面积总计10万公顷以上，每年因地质灾害死亡上千人，经济损失高达200多亿元。一些地区乱采滥挖以及落后的采矿方式，使围岩失去稳定性，从而改变了地质结构，而发生地质灾害。甘肃陇南滑坡区，滑坡分布面积达9067km2。有滑坡体12135处，这种严重滑坡与当地乱采铅锌矿有密切的关系。1980年湖北远安盐池磷矿发生崩塌，体积100万立方米，仅16秒钟摧毁了矿务局机关的全部建筑和坑口设施，造成284人死亡，经济损失几千万元；1994年12月浙江龙泉市小梅萤石矿因地表遭受乱采滥挖，致使矿区整条巷道塌陷，造成7人死亡；1996年8月，浙田县石平川钼矿区遭受滑坡、泥石流和尾矿库溃坝等地质灾害，造成57人死亡，并造成重大经济损失等等。2001年11月，山西省仅在9天内连续发生5起煤矿瓦斯爆炸事故，死亡99人。这些数据惨不忍睹。

二、原因分析

矿产资源开发利用中存在的外部性是典型的环境负外部性，对于它所导致的资源配置失效，可以从资源配置的两大手段――市场和政府干预――的缺陷这两方面寻找原因，即“市场失灵”与“政府失灵”。

1.市场失灵

（1）环境的“公有物”特性导致市场失灵。环境是一种典型的公共物品。正是由于它的所有权和使用权难以准确地规定，才导致了社会中每个团体或个人都将根据费用效益决策准则来利用资源环境，这样势必造成过度滥用环境资源的倾向，尤其是无偿使用环境资源的情况，从而产生严重的外部不经济。对于矿业主体而言，既然污染大气、污染地下水、破坏森林植被的权利是无偿即可取得的，既然矿业废渣的堆放是不用付出代价的，既然对土地的破坏是不受约束的，他如何能在自身成本最小化、利益最大化的自利动机驱使下去保护矿业环境，去承担所谓的“社会责任”呢？

市场经济作为交易的经济，其交易的实质内容其实就是产权的彼此让渡。因而，只有产权的界区越明确，各自的权利、责任、义务才越清楚，市场机制也才可能越有效地发挥作用。根据产权的定义，环境的产权是指所有和使用环境资源以及享有良好环境质量的权利。在环境问题上，产权界定不明晰是十分普遍的现象。一方面，由于技术、政治等方面的原因，环境的范围不易确定。另一方面，环境产权的所有者过多而难以确定单个人的权利，进而其实现主体范围也不确定。这两方面的原因使环境资源的产权范围不明确，使其无法成为人们行为的激励机制去实现资源的最有效配置。由于环境的产权没有明确的归属，企业排放污染、破坏环境是不需要付出代价的，它对其他主体以及整个社会的影响程度无以衡量，也没有制度规定要求应对这种影响承担怎样的责任，追求自身利益最大化的企业出于对自身成本收益的考虑，自然不会主动采取措施来减少对环境的损害。环境资源产权的缺失就使市场机制在这个领域失去了其作用。

（2）矿产资源产权界定不清导致市场失灵。矿产资源与其他资产一样，也存在着产权关系问题。其界定不清同样会导致外部性的产生，使市场无法发挥合理配置资源的作用。1996年8月29日公布的修订后的《中华人民共和国矿产资源法》，从法律上强化了国家对矿产资源的所有权，明确规定“矿产资源属于国家所有，由国务院行使对矿产资源的所有权”。其后1998年2月由国务院颁布实施的《探矿权采矿权转让管理办法》，肯定了探矿权和采矿权的财产权属性，确立了两权有偿取得、依法转让的制度。但是，在实际生活中，矿产资源所有权与使用权相混淆。还常常表现为所有权与使用权合一，产权界定不清：谁是国有矿产资源的人格化代表，谁代表矿产资源所有者综合管理国有矿产资源，没有明确的规定和完善的管理制度。因而矿产资源所有权的经济权益没有得到实际的体现，使用权也没有得到规范和限制。一种产权结构是否有效率，主要看它是否能为在它支配下的人们提供将外部性较大地内在化的激励。由于我国法律规定矿产资源归国家所有，在国有产权的前提下，由国家所选择的人来行使矿产资源的其他权能。由于矿业主体作为权利的使用者，对资源的使用与转让，以及最后成果的分配都不具有充分的权能，就使其为将来进行保护或投资的动力减弱，对经济绩效和对其他成员监督的激励降低，而国家要对这些者进行充分监察的费用又极其高昂，再加上行使国家权力的实体往往为了追求经济上的速度和政治上的稳定，从而导致大量的经济矛盾和社会问题积聚，如矿山“三废”严重，大气河流受到污染，生态环境遭受破坏；矿区中大矿小矿林立，众多的非国有小矿在地下与国家大矿争斗，矿山安全事故频出，国家和公共利益严重受损。

因此，矿产资源产权界定不明确，产权结构不完整，产权交易机制不健全，也使得市场无法充分发挥合理配置资源的作用，导致了外部性的产生。

2.政府失灵

理论上，由于在外部性的克服上，市场存在着缺陷，政府就发挥着重要的作用。在矿产资源产业中，因为资源所有权归国家所有，其产权结构不易界定，而环境作为公共物品，往往难以纳入市场机制调节的范围之内，这就需要政府建立政策、制定法规和改革制度来纠正市场的失灵。然而，有时政府的法律规章不但不能纠正市场失灵，反面把市场进一步扭曲，即“政府失灵”。与市场失灵不同，政府失灵主要是由于体制或政策法规的原因导致的，归纳起来，主要表现在以下方面：

（1）过分强调与环境保护直接相关的制度的建设。环境的破坏只是一种表面现象，其深层次的问题主要在于经济利益，要确保环境得到保护和优化，就要对个人或集团的利益进行有效的协调，而对个人或集团的利益的有效协调不是环保制度法规的能力所能及的，它需要一系列的有关利益协调的政策法规的共同作用。传统的环保措施大多采用了“头痛医头，脚痛医脚”的方法，重收费而轻防治，重惩罚而轻奖励，重行政手段而轻经济手段，结果是治标不治本，无法从根本上克服对环境的种种破坏和污染。

（2）对与环境保护间接相关的制度缺乏关注。政府在进行制度建设时，往往忽视这些制度的环保功能。如在进行矿产资源所有制立法时，忽视不同所有制在环保问题上的功能。例如矿山企业的所有制结构在法律上规定不明确，导致矿业秩序十分混乱，集体小煤矿盲目布点，星罗棋布，无证开采、越界开采、乱采滥挖、争抢资源等非法采矿活动猖獗，不但破坏了资源，也危及了大矿和自身的生产安全。尤其是小煤矿遍地开花、井架林立，废碴、尾矿到处堆放，对矿山环境造成了直接的破坏和影响。又如在产权制度的建设上，忽视在法律上对产权进行明晰的界定对环境的保护作用。由于人对经济利益的追求，以及不同的产权结构使人有不同的预期，因而导致不同的产权制度对人的行为具有不同的激励，从而会对环境产生保护或破坏的作用。而现行制度对矿产资源产权结构中的各项权能界定不清，使作为所有者的国家的经济利益难以得到充分实现：其他权利主体的权利责任不对等，没有环境保护的动力，自然不会进行矿产资源开发利用技术改进和效率提高，导致“三废”大量排放，资源利用率低，复垦率低，对水体、大气、矿区土地、植被等破坏严重。

（3）政府在信息上的不充分导致决策判断失误。政府政策法规的效率和可行性在很大程度上取决于一些标准、对照的依据是否准确，而这又取决于政府对信息掌握的充分程度。由于政府实际上难以在信息上具备充分条件，例如难以确定矿业活动对环境损害的规模，难以量化矿业企业给社会造成的外部成本，难以预期矿产资源浪费对后代人的影响，因而在征税、罚款、补贴、制定排放标准时，都难以保证标准的准确与合理。即使标准尽可能地反映现实在技术上是可行的，政府也需要支付相当大的成本。

（4）利益集团的影响。出于自身利益的考虑，有关的利益集团会运用种种手段影响决策部门，使之做出有利的决策。例如制定对某种矿产资源具有保护性的价格、实行地方保护主义、寻租现象的发生，这些都大大降低了政府监督和执法的有效性。有的省级和省级以下地矿行政主管部门，超越规定批准权限，违法进行矿产资源勘查开采的审批发证或是未经授权擅自批准在国家划定的自然保护区、重要风景区等重要区域开采矿产资源。另外，一些地方政府或地矿行政主管部门，超越权限擅自处置矿业权，擅自承包转让矿业权，从中牟取暴利。有的部门还非法将取得的矿业权转让给不具备资质条件的个体采矿者。这些无不跟某些个人和部门的物质利益紧密联系。

三、结语

其实，政府失灵在很大程度上也是源于对产权制度的认识不够深刻，因而不能在法律和政策上体现和保证不同产权权能所有者的利益。因此，要克服矿产资源开发利用中的外部性问题，本质上还是要从环境及资源的产权界定上寻求出路，通过外部性的内在化或建立相关产权交易来解决市场失灵问题，如排污权交易、土地塌陷权交易、土地占用权交易、水污染权交易等。对市场机制乏力的领域和难以“内部化于市场”的外部性辅之以政府的经济、行政和法律措施来完善市场。

参考文献：

[1] 汪安佑.矿产资源开发中的外部性问题及消除对策研究[J].问题研究,2002,6:100-102.

[2] 邹友峰, 邓喀中, 马伟民. 矿山开采沉陷工程[M].徐州:中国矿业大学出版社,2003:25-26.

[3] 张国良.矿区环境与土地复垦[M].徐州:中国矿业大学出版社,2003:29.

[4] 国土资源部信息中心.中国国土资源可持续发展研究报告[R].北京：地质出版社,2004:30-32.

[5] 刘知.我国矿业环保中负外部性的克服与产权制度改造[D].中国地质大学硕士学位论文,2003:18.

本文系“国土资源大调查――《华东地区不同类型矿产开发环境地质调查研究》”基金资助项目，项目编号：水[2004]020-22。