城市燃气特许经营权认识和实践误区

摘 要:我国城市天然气管网建设已初具规模。同时,我们也注意到不同城市间燃气价格差异,这不是正常的生产经营成本差异,而是源于城市管理者经营理念误区。燃气供应本质上说是城市管理者的一项义务,可通过引进企业方式完成,为此还设计了“城市供应设施特许经营权制度”。意指让企业替代政府履行义务,而地方政府却将这作为新的财源,获取大量资金,而又不专款专用,这就是城市燃气特许经营的一个误区。

关键词:城市燃气 自然垄断 特许经营权

中图分类号:R05 文献标识码:A 文章编号:1672-3791(2011)09(a)-0093-02

近年,各城市管理者以经营城市为理念,以招标或拍卖方式将城市管道燃气特许经营权转让,转让时常爆出高价甚至天价。城市燃气等公用设施和公用服务的提供本是各地政府的义务,一面政府财政不堪重负,另一面公用事业经营效率低下,服务意识差,致老百姓怨声载道。一项义务的转让竟能令商人趋之若鹜。是商人善心大发,回馈社会吗？回答不是的,因为政府出卖的不仅是一项义务,更主要的是一种权力,且不是一般的权力,是可以攫取超额利润的垄断权。

垄断限制竞争,导致市场失灵,效率低下,这是我们对垄断行为的朴素认识。经济发达国家普遍对垄断行为采取零容忍态度,采取种种立法和行政措施遏制垄断,鼓励竞争。然而,城市公用设施的特许经营权也是“舶来品”,是我国改革开放后引入的一个先进模式,特许经营概念含有“画地为牢,独家经营,限制竞争”的意思。要理解这看似矛盾的现象,就需要对垄断进行解剖和分类。在我国城市燃气的特许经营权转让中,存在两种垄断,一是行政垄断,二是自然垄断。

行政垄断是中国特有的概念。在标准经济学中,只有两个术语,一是政府垄断,二是政府授予垄断。前者是政府直接行使垄断权力,如烟草专卖,后者是政府将垄断经营权授予某企业。我们所说行政垄断实际是包括经济学的政府垄断和政府授予垄断。行政垄断出现于20世纪80年代,一位经济学者在讨论社会经济现象时,使用了这一概念。后法学界学者感觉中国社会经济现象有别于西方国家经济垄断,于是借用此概念,将行业壁垒、地区壁垒、政府限制交易或强制交易、政府专有交易看作是行政垄断。

自然垄断指由于市场的自然条件而产生的垄断,经营这些部门如进行竞争,则可能导致社会资源浪费或市场秩序混乱。自然垄断概念不仅涵摄了经济学上自然垄断的内容,还突出了现代竞争法的精髓。是社会进步的客观反映。经济学理论基础。西方自然垄断理论从产生到发展经历了规模经济、范围经济和成本次可加性三阶段,它们各自解释了自然垄断出现和存在的原因。从总体推进了社会对自然垄断认识。

1规模经济

企业进行社会生产时,总会面临生产成本问题。企业的单位生产成本过高,则必会处于竞争劣势地位;反之则处于优势地位。但企业的生产成本并不是固定不变,除技术等因素作用即使在相同条件下,企业的单位生产成本也可随生产总产量的增加而下降,原因在于总产品不断扩大时,原固定成本被逐渐摊薄。这在固定成本投资较大企业表现明显。当长期平均总成本随产量增加而降低时,规模经济就出现了。当社会对某行业的长期平均成本的降低速度与幅度提出要求时,这个行业往往就是自然垄断。规模经济很好地解释了产品单一领域行业自然垄断。

2范围经济

现实生活,企业并不是生产或提供单一商品和服务,是多元化经营。由一个企业生产多种产品的成本低于几个企业分别生产它们的成本,就表明存在着范围经济。由于单独生产某一产品企业单位产品定价高于联合生产企业的相应单位产品定价,因此单独生产企业就会亏损,这些企业或退出该生产领域或被兼并,这也会形成垄断局面。因此美国著名经济学家萨缪尔森与诺德豪斯指出,有着范围经济的产业也可产生自然垄断。对此,我国大部分学者持相同观点。理论上讲,范围经济很好解释了产品具有综合性领域存在自然垄断。

3成本次可加性

是产生自然垄断新的基础。1982年,美国著名经济学家夏基、鲍莫尔、潘泽与威利格等人认为,即使规模经济不存在,或即使平均成本上升,只要单一企业供应整个市场成本小于多个企业分别生产成本之和,由单个企业垄断市场的社会成本最小,该行业仍是自然垄断行业。自然垄断定义最显著的特征是其成本的次可加性。就是平均成本下降是自然垄断的充分条件,而不是必要条件。平均成本下降一定造成自然垄断,但自然垄断不一定平均成本下降。只要存在成本弱增性,就必然存在自然垄断。成本的次可加性理论提出,掀起了20世纪80年代的自然垄断理论变革,从理论上进一步解释了自然垄断存在的根源。

自然垄断行业四个基本特征:效率主导性、网络性、资产具有沉淀性和专用性、产品的日常性。

3.1 效率主导性

从自然垄断的经济学理论基础看,无论规模经济还是范围经济或成本的次可加性,自然垄断主导取决于经济效率而不是其它因素。规模经济意味着生产更多产品时固定成本被逐渐摊薄越来越小,范围经济意味着在追加生产相关新产品和服务时联合生产要比单独生产成本低,成本次可加性则意味着独家垄断经营总成本小于多家分散经营成本之和。自然垄断主导建立在效率目的基础上并且保障效率实现。

3.2 呈现网络经济特征

综观世界各国自然垄断存在的行业和产业,如煤气供应、电信、铁路等。我们不难发现采取自然垄断经营的产业一般具有网络经济的特征即依赖一定产业网络为市场提供商品和服务。离开这些产业网络,企业所生产或者提供的商品和服务是无法流转到社会消费领域。衡量这些产业网络作用最佳指标是网络上的流量(交通、电力等),而网络上的流量将随网络节点的几何级数增加。网络节点数量越多,边际投资收益越大。

3.3 资产具有沉淀性与专用性

由于自然垄断依赖于网络经济为整个市场提品和服务,因此企业在经营自然垄断行业时,要投入大量资金进行基础产业网络建设。这些网络形成了大规模的固定资本,它们折旧时间长,变现能力差,从而导致了整个垄断产业大量资本沉淀。另外,由于基础产业网络占有的资产往往具有相应产业或者行业的专用性,所以资金一旦投入就很难收回,所形成的企业资产也难以改为他用。

3.4 产品的日常性

煤气供应、电信、铁路等垄断行业,所提供的产品都是日常生活必须品,具有日常性与必须性特征。自然垄断行业通过它们的网络触角将这些日常生活必须资料转流到千家万户去以保持社会生活的稳定与有序。

天然气作为一种优质、环保能源,在世界能源结构中占有重要地位,是一种特殊商品,从被开采到配送给终端用户需要特殊运输方式,当前,全世界天然气运输主要采用两种方式:管道运输和液化运输,管道运输是其中的关键,国际能源署统计,每年全世界约75%天然气通过管道网络传送到终端用户手中。从产业组织角度看,依靠固定管道网络来运输其产品的天然气产业典型地表现出网络型产业的特征。天然气运输管道投资具有资金密集、回收期长和沉淀性强的特点,管道运营企业的边际成本长期低于平均成本,规模经济特征明显,独家企业提供此服务是最具效率的,且管道网络能够长时间运营,经济租金持久存在,天然气管道网络一旦投资建成,管道网络运营企业在相对于消费者谈判中便拥有较强的市场势力,具有自然垄断性。

从世界范围看,多数国家天然气产业发展普遍经历了几个阶段。初期,由于基础设施建设所需投资巨大,尤其管道输送设施,为加速管网设施建成和保证投资合理回报,各国政府通常赋予天然气企业垄断经营特权,部分国家甚至采用国家垄断方式。企业运营通常是纵向一体化,集采、运、销和送业务于一体,向终端用户提供捆绑式服务,政府则对整个产业实行严格规制。此情况下,天然气产业基础设施发展很快,管道运输和配送网络迅速展开。

随着管网设施建成,垄断导致的低效率逐渐受到质疑,多数国家以竞争机制引入为重点,一方面对纵向一体化企业进行分拆,要求其提供非捆绑式服务,另一方面开放管网系统,使更多市场主体参与进来,形成竞争格局。同时还赋予终端用户更多选择权,允许用户直接从供应商处购买产品。此时,天然气价格不再受政府控制,定价以市场方式进行,规制的重点集中于第三方对于管输网络的接入和管输费用。

天然气产业进一步发展,管输网络和地方配送系统进一步开放,天然气产业链各环节都由独立企业进行运营,不再存在任何捆绑式服务,终端用户具有更多的供气选择权。天然气产品定价市场化,竞争范围扩大。政府仅对管输和储存网络的接入、网络的使用费进行规制。

通过以上分析,我们认识到我国现阶段城市燃气特许经营权实际包含天然气管输自然垄断和天然气销售行政垄断,自然垄断具有经济合理性,需政府设立特许经营来鼓励投资和规制滥用垄断权力。而天然气销售是一种行政垄断,是不合理的,需打破垄断,引入竞争。就像高速公路,我们使用高速公路要交费,但没必要强制自已从高速公路投资者手中购买汽车或运输服务是一个道理。在商言商,以利润最大化为天职的商人购买城市燃气特许经营权后必会想法将垄断权力发挥到极致,寻找合理和不合理的理由提高销售价格。同时,一纸特许经营协议也困住了政府的手脚,使政府陷入进退两难的境地,如打破天然气销售的垄断可能导致违约责任,被特许经营商告上法庭,承担经济赔偿和信誉损失的双重打击。不打破,则有失政府对市民承担的信托义务,市民要长期承受独家供应商的高价盘剥。基于此,各地政府在设定城市公用设施特许经营权时,要以市民利益为己任,借鉴发达国家成功经验,避免重走歪路,加强理论论证,区分不同性质的垄断行为,不要不分青红皂白一售了之,更不要被眼前的巨额金钱利益俘获,埋下长久隐患,要力求保证政策的科学性、合理性和长期稳定性。

参考文献

[1] 种明钊.竞争法[M].法律出版社,2005,6.

[2] 曹士兵.反垄断法研究[M].法律出版社,1996.

[3] 王晓晔.经济全球化下竞争法的新发展[M].社会科学文献出版社,2005,7.

[4] 王晓晔.反垄断立法热点问题[M].社会科学文献出版社,2007,12.

[5] 李欢.我国自然垄断产业改革[J].载合作经济与科技,2007,1.

[6] 侯风云.自然垄断与规制定位[J].载理论学刊,2007,5.

[7] 苏琴,肖磊.论我国自然垄断行业的法律规制[J].法制与社会,2007,2.

[8] 张泽忠.关于自然垄断法律问题的探析[J].北方经贸,2006,2.

[9] 呙晶晶.论我国自然垄断的法律规制[J].法制与社会,2007,7.