论农村低保政策实践中存在问题的成因及对策

摘要：我国农村低保政策实践中存在的“搭便车”现象严重、“假冒者”行为被漠视等诸多问题，是由于乡村社会“权力异化”等多种深层原因造成的，必须有的放矢地采取努力运筹制度的规划和实施、尽力彰显施行的严谨和严明等对策措施。

关键词：农村最低生活保障；成因；对策

我国自2007年全面开展的农村低保政策实践，虽然取得了明显成效，但在具体实际运行过程中还存在诸多问题和缺陷。这主要体现群众对低保的认知度较低，低保保障水平还不高，欠发达地区资金缺乏，“搭便车”现象严重，“假冒者”行为被漠视，监督管理不到位，低保对象界定执行模糊等诸多方面。必须认真分析造成这种局面的原因，并采取有针对性的对策措施。

一、农村低保政策实践存在问题的成因探析

（一）行为主体之间信息不对称

农村低保政策实践中各行为主体之间的信息不对称，主要是指低保户、一般群众、村组干部、乡镇以上干部之间，一方比另一方拥有更多的信息，都存在信息不对称。比如：低保户与乡镇以上干部之间存在信息不对称。低保审批的信息来源主要依赖个人申报所在单位提供证明材料、入户调查以及村干部个人主观判断等，这些方法虽然比较直接简易，但也会引起一些申请者刻意瞒报，提供虚假材料的情况。乡镇以上干部却无从得知真相，致使乡镇以上干部没有足够信息辨别真正的需求者，从而使真正的贫困者无法获得低保救助，反而成了低保“假冒者”的生活消费“补贴”。又比如：村组干部和乡镇以上干部之间也存在信息不对称。村组干部作为低保工作者，由于工作做得不够细致，入户调查时只看表面情况，没有获得申请者的一些隐性收入的信息，从而仅仅采取个人主观的感觉来确定谁该吃低保。乡镇以上干部受人力、物力的制约，更是无法实地清楚了解各村的具体状况，只能依靠村组干部所反应的情况来做决定。如果村组干部的想法和做法不如实向乡镇以上干部汇报，即使其行为是不妥的和不当的，也难以被乡镇以上干部及时发觉和纠正，也就难以完全避免“鱼龙混珠”现象的发生。

（二）尚未建立补助水平与物价挂钩的联动机制

近几年我国的物价波动频繁，对居民生活产生了较大影响，尤其会加剧低收入群体的生活困难。尽管农村低保补助在一定程度上缓解了贫穷者的困难状况，但由于低保的补助水平没有与物价波动挂钩，致使农村困难群众仍然感觉到难以“解渴”。或者说，更深层次的原因在于没有建立困难群众生活保障与物价波动挂钩的联动机制，地方政府未按照实际情况统筹安排，困难群众无法在物价波动时享受到同等质量的救助，生活水平降低。甚至，很多地方的实际补助水平滞后于经济社会发展水平。

（三）配套政策不完善

从各地调查的情况看，教育水平低或因病残导致劳动力缺乏，是农村贫困家庭的一个显著特征。更为严重的是，贫困对于家庭子女的教育和健康有着直接的负面影响，是导致贫困陷阱或代际传递的主要因素。因此，预防贫困、增加贫困村民应对困境和寻求发展的能力，最有效的方法是在为他们提供最低生活保障的同时，提供普遍的教育和医疗救助。但是在现阶段，许多地区没有在农村低保制度的基础上，把各项救助配套政策有机地衔接起来，形成针对农村贫困人口的多层次、全方位的救助体系，无法构建起保障农村贫困群众基本生活的安全网。

（四）乡村社会“权力异化”

乡村社会权力异化会导致乡村政权环境的变异，集中表现为一般农民与村干部关系较为平淡，但同时存在并行不悖的“熟人社会”。“熟人社会”正如一张权力的关系网，基层干部是村庄社会中的特殊角色，他们是国家政府的权力末梢，甚至可以说是村里社会环境的“当家人”，但同时在市场经济社会环境中，他们又是追逐自身利益的“经济人”。他们首先考虑的是自己“熟人社会”网中的人，比如自己的亲戚家属、上级干部的亲朋故旧、村里有头脸的人等。村组干部为了笼络住他们的心，往往主动采取利益安抚的办法来争取他们的支持。于是，低保就成为了权力变质下的资源。村组干部有可能通过控制低保资源的分配和使用，建立或巩固私人关系网，并从中扮演“赢利型经纪人”的角色。

（五）上访与政绩考核挂钩

在目前的领导干部政绩考核体系中，“上访率”高低已经成为一项重要的考核指标，可以直接影响乃至决定着领导干部的政治命运。为了不影响仕途，不少地方的政府部门都在竭力控制群众上访。在调研中，有的群众向我们反映，他们上访时曾遭到使用强制手段进行强制处理，更多的时候，对上访者反映的低保问题，却采取一“拖”二“推”等手段，不了了之。

（六）缺乏激励约束机制

就大多数群众而言，低保未涉及到他们的切身利益，他们也不是国家的工作人员，不负有责任。与此同时，目前还没有相关的政府文件对举报低保“假冒者”的行为给以奖励，即国家缺少相应的激励机制，使得多数村民产生不愿意得罪人的心理，社会监督不能很好地发挥作用，群众的参与度低。就村组干部而言，即使他们利用手中的权利为自己的亲戚朋友违规办低保，主要是对低保“假冒者”进行清退处理，违规者不会受到相关法律法规的严厉惩处，致使村组干部以及乡镇以上干部行为失范所付出的成本与所获得的收益极不对等，一方面违规、违法的政治和经济风险成本太低，另一方面他们所获取的经济和政治收益又太大。如此缺乏约束机制――可以低成本甚至零成本地牟取不当的利益，就难怪有些村组干部以及乡镇以上干部敢于“冒天下之大不韪”。特别是，那些实践中不断出现的违法违规者得到好处的“成功”案例，又能起到不可低估的反向激励作用。

（七）没有建立起完善的政策法规体系

调查得知，有59.6%的人认为低保实施面临的困难是制度不完善，可操作性差。的确，现有的政策、法律、法规还不健全，还不完善。农村低保政策实施的依据，在国家和中央层面上，还仅仅是国务院或民政部的“意见”、“会议要求”、“通知”等文件，没有一部正式的行政法规或部门规章。各个地区实施的依据主要是地方制定的规章制度，但这些地方性的制度还存在很多不足，有些制度过于原则、抽象，给制度执行者在诠释制度或执行制度时，有了“钻空子”的机会。比如：没有一个科学完善的核实低保对象收入的标准，使得界定低保对象的难度加大，易造成“应保未保”的局面；监管机制不健全，监督工作流于形式；退出机制不完善，动态管理形式化；缺乏相应的惩戒机制，给那些违规操作的乡村干部以可乘之机。所有这些都预示着政策、法律、法规的权威性和严肃性无法显现，在一定程度上妨碍了农村低保政策的刚性落实。

二、解决农村低保政策实践中存在问题的对策建议

（一）努力运筹制度的规划和实施

1.树立统筹谋划硬理念

在完善农村低保制度时，应从制度的长期建设和可持续发展角度科学决策，缜密规划。从宏观规划方面来说，要牢牢把握“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针，立足我国的基本国情，把低保政策真正落实到实处，让困难群众的生活切实得到保障。从实施细则方面来说，要随着经济的发展，及时提高低保标准，扩大覆盖面，尽可能地把农村贫困居民纳入到社会保障体系中来。

2.纳入全国性保障范围

农村低保是政府和社会为农村弱势社会成员提供满足其最低生活需要的物质帮助的保障形式，保障对象是生活在农村法定最低收入标准之下的社会成员。之所以要将农村低保纳入全国性社会保障，主要由中央政府从社会保障预算中支付，是因为低于最低生活保障线人数越多的地区，其经济越不发达，财政往往入不敷出，仅靠地方政府自身难以做到对所有低于最低生活保障线的人提供保障。而需要救助人数较多的欠发达地区反而迫切需要施行这项制度。为了在全国范围内实施农村低保制度，必须由中央政府制定保障标准，由中央预算统一支付最低生活保障金。

3.拓宽资金来源渠道

中央可以考虑按各省(市、自治区)农村贫困人口和农村低保线与实际收入缺口，向省级拨付低保资金，再由各省根据自己的财力及实际情况进一步提高农村低保专项补助资金比例，主要是投向财政困难市、县。同时，可考虑开征社会保障税，也可从福利收入、个人收入所得税、社会捐资以及国家扶贫开发资金中切出一块等方式增加低保资金来源。

（二）尽力彰显施行的严谨和严明

1.保护奖励举报群众

要充分发挥村民对本村居民家庭收入情况认识清晰，对低保户生活状况了解清楚这一优势，通过物质奖励和精神奖励，鼓励民众揭发、举报低保“假冒者”，激发民众举报、监督的热情。比如：对于举报低保“假冒者”的群众，授予“模范公民”等称号，并根据挽回损失的多少给予合理的奖金；对于有重大贡献的举报者，邀请媒体、报刊弘扬其事迹，为群众树立模范榜样，激励更多的群众参与到举报中来。同时，要建立相应的保密机制，确保揭发、举报的群众的人身安全，防止他们遭到打击、报复。

2.强化新闻舆论监督

要加强新闻媒体的责任感，引导新闻工作者关注农村低保政策实践情况，及时发现和总结那些工作在基层、服务在基层、奉献在基层的低保工作者的先进事迹，充分发挥正面典型的示范引导作用。同时及时曝光“人情保” 、“关系保”等“假冒者”现象，通过深入采访和调查研究，掌握准确、全面、详实的第一手材料，凭事实说话，用事实监督，对那些利用低保政策谋取非法利益的人产生一种巨大的震慑、抑制作用。

3.加大追偿追惩力度

对低保实施过程中存在的不良行为、违法行为或者犯罪行为，必须予以严惩，决不能姑息迁就。比如：对那些通过非法手段获得低保资格的“假冒者”，或违法行使职权的村组及其以上干部，必须进行追偿和追惩，既要追究经济责任，又要追究刑事责任。对违反条例的行政工作人员，还要追究其行政责任。通过追偿和追惩，一是教育他本人今后不再违法，二是教育广大干部和人民群众遵纪守法，使农村低保工作一律“阳光操作”，彻底堵塞“搭便车”现象产生的漏洞。

（三）强力推进政法的创新和完善

1.采用“参与式贫富排序法”

“参与式贫富排序法”重视农村居民的民主参与，充分发挥乡村邻里知根知底的优势，采用相互评议方法确保低保对象，不仅具有可信度，而且操作程序简明快捷，其附载的乡村贫困标准，如健康不佳、教育投资不足、缺乏劳动力、缺少家庭经济来源等，具有很高的准确性。在实际操作中，政府有关部门可参照地方农民生活水平，在调查研究的基础上将乡村中所有住户按贫富程度进行分类和排序，确定谁是乡村最贫困者，科学划定低保范围。如对某个村3%的贫困户实施低保，即可根据该村的贫富排序表从低往高划出3%的农户进行差额救助。

2.建立农村低保听证制度

可考虑设立农村低保听证委员会，为贫困群众提供另外一条有利的救济渠道。对村民委员会所做出的初审不予通过的行为不服的，对镇人民政府所做出的不予审核、审批的具体行政行为不服的，对民政部门所做出的不予最后审批的具体行政行为不服的，都可以向农村低保听证委员会申请低保听证。在收到申请人的听证请求后，听证委员会应当告知听证的程序、听证的具体时间，及听证过程中需要注意的事项和需要准备的材料、证据等。在进行听证时，可以采用正式听证和非正式听证相结合的办法。如果当事人对非正式听证的结果不服的，可以申请进行正式听证；如果对正式听证的结果不服，可以继续申请行政复议；如对复议结果仍旧不服的，最后再采取提起行政诉讼的途径。

3.立法保证制度的贯彻执行

鉴于农村低保制度是一项涉及面很广的系统工程，只有专门立法，乃至形成有机的法规体系，才能从根本上保证农村低保制度的权威性和连续性，才能使最低生活保障工作步入有法可依的法制化轨道。因此，要抓紧制定和完善农村最低生活保障的法制化建设，建立健全相关的法律法规，如《社会救助法》，切实做到有法必依、执法必严、违法必究，使农村低保政策真正成为一项保障困难群众的“贴心工程”。

（四）全力加强操作的严谨和规制

1.借鉴国外成功经验

在农村低保制度的发展和完善方面，国外尤其是发达国家已经探索出了各具特色的典型做法、体制模式和刚性规制，我国只要虚心学习，并创新性地吸纳和运用到农村低保制度创新中，就能创出“中国特色”。比如：借鉴英国福利国家型社会救助机制，进一步强化国家和政府的主体责任；借鉴德国自保公助型社会救助机制，进一步拓宽低保资金的来源渠道；借鉴美国宽泛供给型社会救助机制，进一步提升我国农村低保救助水平；借鉴西方国家社会救助的评定机制，进一步科学界定农村低保标准及对象；借助西方国家社会救助的运行机制，进一步加强农村低保综合体系建设。

2.推行实施“分类施保”

为进一步完善全市城乡居民最低生活保障制度，更好地保障特殊困难城乡低保对象的基本生活权益，可对农村低保对象实施“分类施保”。“分类施保”是对农村低保对象中的特殊困难家庭，在已核定补助数额的基础上，根据其困难程度适当增加补助金额，以更好地保障他们的基本生活。“分类施保”的对象，主要是因老、幼、病、残等原因导致日常消费支出过大、明显影响基本生活的特殊困难农村低保家庭，具体包括家中有重大疾病患者、需要常年用药治疗的，家中有重度残疾人员、无自理能力或基本丧失劳动能力的，未入住社会福利院的农村“三无”（无劳动能力、无生活来源、无法定赡养或抚养对象的人员，需要独立赡养一个无收入80岁以上高龄老人或两个以上无收入70岁以上高龄老人的，由一方抚养未成年子女的单亲家庭或父母双亡、由祖父母（外祖父母）抚养未成年孙子（女）、外孙子（女）的老幼家庭，县（市）区人民政府确定的其他特殊困难家庭等。

3.探索耦合的监管方式

所谓耦合的监管方式，就是通过两种或两种以上的监管方式相互联动和紧密配合，形成既协同又配合的监管方式。课题组认为可以推行复合型、全程式的监管体系。复合型监管就是要调动所有监管能力，让全社会和全体公民都能参与到监管中来的农村低保实践监管模式。全程式监管是指将低保实施过程中的申请、审批、资金发放都纳入监督视野，实行全过程监管，不漏掉全程中的任何一个环节。复合型监管与全程式监管相互叠加，形成全方位、一体化的监管模式，就能最大限度地保证农村低保的有效实施。

（五）倾力配套实效的对策和措施

1.加强机构队伍建设

要明确规定农村低保工作的组织机构与人员编制，同时定期组织当地最低生活保障工作人员进行相关理论培训，切实提高低保工作人员的人力资源素质，不断提高低保工作人员的工作质量和管理水平，以保证农村低保工作的顺利执行。

2.落实配合协同举措

农村低保人群中因老、因病、因残、因灾致贫的占大多数，要完善农村低保制度，就要积极探索对困难农户参加农村养老保险和合作医疗的救助制度，帮助他们缴纳其他个人负担费用。比如：可考虑使用合作医疗求助资金，帮助低保对象先垫付医疗费；可强化脱贫技能培训等综合扶贫措施，变消费式投入为开发式多渠道扶持；可建立自然灾害和突发性事件救济制度，切实防止因灾致贫。

3.促成长效机制集成

各地应联系本地实际，除了建立低保补助水平与物价波动挂钩的联动机制之外，还必须以利奥・赫尔维茨（Leonid Huriwicz）、瑞克・马斯金(Eric.maskin)和罗格・迈尔森（Roger B.Myerson）等人创立的机制设计理论为基础，紧密贴近农村低保实践实际，抓紧建设健全农村低保工作其他长效机制，具体包括目标导向机制、科学测评机制、跟踪反馈机制、强制退出机制、法规约束机制、责任追溯机制等，并使各种机制相互配合地、灵活地共同促进和保障农村低保完善化实施。

参考文献：

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[2] 童星，王增文.农村低保标准及其配套政策研究[J]，天津社会科学，2010年第2期；

[3] 姜春兰.论我国农村低保制度的缺陷与完善[J]，当代经济，2009年第1期；

[4] 崔树义，刘朝立，宋媛馨.关于完善农村低保制度的调查与分析――基于山东省的问卷调查[J]，山东社会科学，2009年第3期。

作者单位：

河南工业大学经济贸易学院

（团队成员：指导老师：李铜山；队员：胡世辉、龙传文、郝亚玲、张帅、杨宇琪、庞建璐）