政府文化的变革:让政府“活”起来

摘 要:为适应我国经济体制改革的步伐,我国政府从上世纪80年代开始逐步进行自身体制的改革,并取得了一系列的成就。然而,与西方发达国家的政府改革所不同的是,我国政府改革存在着很大的特殊性。由于受到传统文化和体制的影响,我国政府的众多改革都流于形式甚至最终流产。臃肿的政府体制、缺乏竞争意识的政府文化使得政府部门的运作在很大程度上越来越难以适应现代市场经济社会发展的需要。

关键词:政府;文化;改革;非成就取向

中图分类号:F2

文献标识码:A

文章编号:1672-3198(2010)07-0068-02

长期以来,我们在探讨政府内部机构缺乏竞争机制、政府效率低下的原因时,常常沿用西方有关的行政学说理论。然而与西方发达国家所处的社会环境所不同的是,由于长期受到封建统治的影响,我国的政府文化深深地打上了传统文化的烙印。恩格斯曾经指出:传统是一种巨大的阻力,是历史的惰性力。因此,在研究我国政府部门存在问题的原因时,传统文化的影响是不得不考虑的。政府文化是指在社会管理过程中政府及其行政人员所持有的较深层次的基本的行为习惯、思想观念和价值取向,是影响和制约其行为方式、工作作风及工作绩效等的价值因素,是政府及其工作人员在社会事务中的价值观、行为观、工作作风及工作效率的综合体现。政府文化属于社会文化的一个组成部分,因此在探讨政府文化时,我们更多地要在传统文化的大背景下加以研究。

1 政府文化的非成就取向及其产生的文化原因

成就取向是指社会对人评价所依据的标准是这个人所取得的实际业绩和能力,它与非成就取向相对应。非成就取向类似于“先赋取向”,是指社会评价人所依据的是一个人不能或者很难改变的因素,诸如年龄、家庭、相貌、社会地位等因素。显然,非成就取向是不利于社会长远发展的,它很难将社会蕴藏的全部潜能加以挖掘,从而造成资源的无故浪费。而成就取向则不同,它更能促使社会效率的提高。正是因为这样的区别,在现代化研究中,“先赋取向”与“成就取向”这一对变项成为识别一个社会现代化程度高低的重要尺度之一。

对于政府非成就取向原因的探讨,学者们多数是从官僚制的弊端这一层面来分析的,由于官僚制本身对官员的评价体系不完善最终导致了政府在评价其职能部门及其工作人员时的非成就取向。而从中国传统文化以及中国特定的国情来看,导致我国政府部门非成就取向的文化原因主要集中于以下两点:第一是受我国传统中庸思想的影响。中庸一词出于《论语?雍也》:“中庸之谓德也,其至矣乎。”孔子以中庸为最高美德,认为“事举而中”,反对“过”和“不及”。中庸哲学作为我国阶级社会长期盛行的重要哲学,对我国的社会文化产生了十分复杂而深刻的影响。中庸思想认为人们的言行要持中、执中,使得人们的言行都极为谨慎,而这种拘谨的心理要求一方面压抑了人们大胆创新、积极探索的进取精神,另一方面是对行动迟缓、因循守旧的懒汉起了保护作用。而成就导向的评价标准客观上是要求人们积极进取、不断做出成绩的,这与中庸思想在本质上是相互抵触的,因此这使得成就取向的评价标准很难被政府部门中的“传统势力”所接受。相反的是,非成就取向则在政府部门中大行其道。第二是出于中国当前处于过渡性社会的特殊国情所决定的。美国学者弗雷德•W里格斯认为过渡性社会的行政系统有着形式主义的特征,他认为在过渡社会中,虽然依门第、身份等建立的用人标准和评价体系已经废弃,但社会的评价体系还很不完善,评价一个人的真实才能则是相当困难的,此时社会往往十分重视证书和文凭,从而出现了有人专为文凭而考试的不良倾向。而事实上,由于我国考试制度和方式的不完善,使得这些证书和文凭更多地只是徒有形式,很难真实反映一个人的实际能力。形式主义在政府部门里的盛行,进一步打压了成就取向有限的生存空间,往往是有其形式而无其实质,政府部门文化显得十分浮躁。

2 政府部门非成就取向的危害性分析

首先,非成就取向有可能导致政府内部以及整个社会矛盾的加剧。政府部门的非成就取向一个重要表现即是在选人标准和评价体系上往往依据家庭身份、社会地位、门第等传统因素,这使得那些政府内部真正有才能但位卑职微又受到不公正评价的职员心存不满,由于长期难以进入“精英集团”使得他们对于政府甚至整个社会产生报复心理,而我国这些年出现的多数基层重大腐败问题在一定程度上也印证了这一观点。由于部门的绩效机制和晋升机制过多“依赖”一些非成就指标,使得作为基层有才华的政府工作人员往往很难有升迁的机会,他们转而通过来发泄心中的不满情绪。值得注意的是,政府评价体系的非成就取向使得任人唯亲、拉帮结伙等现象极容易在政府部门中盛行,进而导致不当的利益集团不断滋生,这将导致政府部门陷入频繁的内斗,整个社会最终也将牵涉其中。另外,政府作为社会的一个重要组成部分,它的行为规范和文化特征对整个社会来说起到了很大的表率作用,政府的非成就导向最终会影响到整个社会文化的形成和发展。

其次,非成就取向导致政府工作效率低下,政府资源浪费。政府部门的非成就取向对其职员的工作态度往往产生了“负向激励”,它削弱了人们希望通过努力工作、创造业绩进而晋升的动机,这使得政府职员懒于从而实质性的政府工作,工作缺乏使命感,工作效率十分低下。在我国政府部门中的一个典型现象是,政府系统在进行荣誉评比时大搞“平衡”、“照顾”,正所谓“风水轮流转,明年到我家”。这种典型的非成就导向一方面使得荣誉本身失去了价值,另一方面也削弱了政府部门和工作人员努力工作的积极性。从长远来看,这对于政府的效率改进和竞争氛围的培养是很不利的,更难以适应市场经济发展的现状。很多政府部门、单位每年的评优、评先进搞得轰轰烈烈,但其实很多都是表面繁荣、外强中干,根本经不起现实的检验。这些评优、评先进与其说是“奖励”,倒不如称其为“麻痹”。另外,由于过渡性社会的特性,政府的成就取向评价体系不健全,评价往往更多地借助于一些硬性或过时指标,这使得政府的资源往往被用于形式主义方面,比如我国政府部门经常出现的政绩工程和形象工程。更为重要的是,作为政府部门的重要资源――人才,往往很难通过合理的评价机制被任用和晋升,从而造成政府部门人才资源的大量闲置和浪费。

另外,政府部门的非成就取向使得政府部门的竞争意识十分薄弱。部门领导在对下属职员的提拔、解雇上很难有决心,政府官员喜欢讲面子,不愿意扮“黑脸” 、得罪人。另一方面,传统文化中的中庸思想强调平衡、稳定,潜在地反感由于人员频繁变动所带来的“阵痛”。这些都最终导致政府里的竞争意识淡薄,人员臃肿,政府职员的危机意识和绩效意识不到位。

3 变革政府文化,实现政府内部的成就导向

随着我国社会主义市场经济的不断发展,社会竞争机制的不断完善,政府的这种非成就取向越来越难以适应形势的需要。因此,我们必须要努力实现政府的转变,而作为影响政府非成就取向的重要因素之一,政府文化的变革将变得刻不容缓。而作为社会文化的一个分支,政府文化往往具有类似于社会文化所有的惰性,使得变革显得较为困难;另一方面,作为社会文化的一份子,政府文化的变革往往要依赖于社会整体文化的转变。然而,与社会文化变革所不同的是,政府文化由于其自身独有的特点,使得变革存在很大程度上的可能性。首先,政府文化是社会文化的一个重要组成部分,但其自身仍然有很大的独立性和局部性,这使得政府文化的变革不会遇到像社会文化变迁那样大的阻力。其次,由于政府部门的组织性较强,这有利于发挥制度在文化转变过程中的作用。出于以上的考虑,我国政府文化的变革应该从以下方面寻找突破口。

第一,着力转变政府部门领导者的意识,重点突破。作为政府部门的重要成员,部门领导者在本单位的文化形成过程中发挥着重要的作用。在萧功秦看来,中国目前处于新权威主义时代,领导者的角色由于受到传统因素的影响,其权威性在政府治理过程中仍将发挥重要的作用。因此,在变革政府文化过程中,我们要充分意识到政府部门领导者的作用,要重点有针对性地转变领导者的文化意识。政府部门领导者要充分认识到政府的非成就取向所带来的巨大危害性,要培养一种历史的、长远的眼光,避免意识上的麻木性。通过以点带面,充分发挥领导人员的带头作用,减轻政府变革阻力,从而最终促使政府整体文化的改变。

第二,要加强制度建设,用制度转变带动文化变革。制度由于其自身的强制性和客观性,往往能对社会成员产生较为强烈的心理暗示和规制力,久而久之便可以促使文化的变迁。政府领导者和决策人员在进行制度设计时,要注意在政府管理体制内部引入竞争结构,突出成就导向,改变政府内部“一潭死水”的现状。另外,政府决策者要充分发挥激励制度以及惩处制度的导向作用,引导和规范政府成员的行为和观念,要使政府职员取得成就的与否、大小来作为评价他的重要标准。当然,我们一方面建立制度的同时,另一方面还要完善配套的监督制度,避免制度的权威性被削弱。

第三,充分发挥执政党的文化职能,引领文化变革。中国共产党作为我国的执政党,可以凭借其自身丰富的政治资源和文化资源推进政府部门的文化变革进程。作为我国现代化进程中先进文化的代表,引领政府文化变革理应成为中国共产党执政过程中的题中应有之义。通过发挥中国共产党在这场文化变革中的权威性角色,有利于降低政府文化变革中所遇到的阻力,使得改革变得更具合法性。另外,执政党的参与有利于提高这场改革的“承诺可信性”,避免政府部门人员变革积极性不足的问题,减少变革的“观望者”。

最后,要充分重视民众在政府文化变革中的监督作用。虽然政府文化变革往往只是涉及政府内部的变革,但由于政府文化有着多重的外部表现形式,这使得民众监督成为可能。长期以来,我国政府的众多改革都是流于形式,改革的成效不大,这主要是监督机制不完善所导致的。由于基层民主监督的缺乏,使得政府内部的垂直监督成为仅有的有效监督方式之一。而随着层级越来越低,政府监督的成本会越来越高,信息收集越来越困难,内部监督最终只会有名无实。这在很大程度上给予了基层政府“造假”的空间,往往低成本的形式主义工作便能逃过上级的监督。鉴于此,让民众参与到变革的过程中,将舆论压力转化为政府变革的动力,将是政府文化变革的有效途径之一。另外,与民意监督相对应的便是民意收集的问题。在我国唐代,中央政府专设 “采风使”一职,职责是通过收集民歌民谣以观地方吏治和民风。这是使民众舆论摆脱地方势力打压,实现中央政府有效监督和信息收集的可行方式之一。而这对于旨在通过加强民众监督力度实现政府文化有效变革来说,同样具有参考和借鉴的意义。

参考文献

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