人民银行建设项目投资管理研究

一、人民银行基本建设项目投资过程管理

（一）设计阶段的控制管理

1.确定管理目标。

实际工作中，在投资计划阶段，一般都存在概算偏低的情况，而在实际投资时都有超出概算的倾向，这主要是各单位在计划阶段（项目建议书、可行性研究）的估算内容不全，建设标准偏低，而在设计时又提高标准，结果造成概算超估算。另外，设计单位往往有将项目标准提高、规模扩大的倾向，而建设单位又常常因为设计标准高、看上去更美观而选择这类方案，结果造成投资失控。设计阶段投资管理目标确定的关键是要在方案设计阶段把资金合理分配，初步设计阶段把概算做全，施工图设计阶段把预算做准。

2.具备控制管理的条件。

建设单位应建立有效的投资控制体系，落实相关责任人，按照“估算控制概算、概算控制预算、预算控制合同价、合同价控制变更与结算价”的原则对工程投资进行全过程管理。另外，人民银行要有相应的明确的政策法规，落实部门职责，切实履行基本建设主管部门职责，加强对项目的监督、管理、检查和指导，注重在项目稽查、项目审计、项目检查中发现案件线索，严肃查处、通报违规违法案件。

3.实施控制管理的方法。

1）要树立正确的设计思想。

设计人员应充分了解人民银行工作性质和各业务需求，设计要力求达到功能布局合理，符合人民银行各项工作需要，技术措施可靠，经济指标适度，建筑造型美观满足城市规划、建筑、消防、抗震、环保及交通要求。

2）优化设计。

建筑设计不仅要满足结构安全、功能适用等要求，还应采用技术经济合理的建筑与结构设计，建筑体量、立面造型设计应体现中央银行职能的建筑特征，庄重、大方、安全、适用。

3）积极推行限额设计。

即要按照批准的可行性研究报告及投资估算控制初步设计及概算，同时各专业又要在保证工程要求的前提下，按分配的投资限额进行设计，并且严格控制初步设计和施工图的不合理变更。

（二）招投标阶段和合同签订过程中对项目的管理

1.招投标阶段的控制管理。

1）规范程序。

按照现行的规定和办法，人民银行招标、投标程序和条件由招标机构事先拟定，对招投标双方之间具有法律效力的规则，一般不能随意改变，必须按既定程序进行招投标。

2）全方位开放。

除人民银行保密委员会确定并经上级保密主管部门批准为保密工程的建设项目可以实施邀请招标外，凡建设工程项目达到公开招标限额标准的，应采取公开方式实施招标。并且必须在报刊或其它媒体上登载招标通告，对招标要求、条件、标准必须做以说明，邀请所有潜在的投标人参加投标，招标、投标活动完全置于公开的社会和法律监督之下。

3）公平、客观进行招投标。

建设项目的招投标，应认真执行国家和人民银行总行有关招投标规定，投标单位本着公平竞争的原则进行，凡有能力或够资质的投标者，均可参加投标，招标方不得有任何歧视，基建单位应通过实地考察（包括施工现场考察）、查询信用报告、向建设主管部门、税务、法院、商业银行咨询等多种形式，考察投标人的资质、财务状况、企业信誉、信用记录、业绩状况、施工能力以及项目经理资质等情况，形成考察报告，由考察人员签字，并向基建领导小组汇报，为筛选施工单位提供依据，评标过程应采取综合评标法，不得以最低价确定评标人。

2.合同签订的管理。

1）合同管理的任务。

工程建设管理水平体现在工程质量、进度和投资三大控制目标上,这三大控制目标主要体现在合同中。合同管理的任务就要求合同当事人在工程管理中细化这些内容,在工程建设过程中严格执行这些规定。如果能够严格按照合同的要求进行管理,工程的质量能够有效地得到保障,进度和投资的控制目标也能够实现，还能避免和克服建筑领域的经济违法和犯罪。

2）项目合同内容。

合同内容应体现招标文件的主要内容，合同的专用条款应对一般条款做细化、补充或修正规定，同时，对预付款的对等保障内容、工程变更等重大事项进行明确约定和严格控制。总之，合同内容越详细越好。

（三）施工阶段的控制管理

1.工程质量管理。

建设单位必须要牢固树立“质量第一”的思想，要求各施工单位坚决贯彻执行国家相关部门颁布的各种质量管理文件、规程、规范和标准。加强对工程的施工管理，建立详细的施工、监理等日志，确保资料内容详实、要素齐全，对发现的施工质量问题及时整改，避免施工质量缺陷。严格规范签证管理，把好材料质量关，抓好进场建筑材料的检查、检验，严禁假冒伪劣、不合格材料进场使用。严格执行建设工程监理制度，加强对监理单位的再监督，对监理人员未有效履行职责，监督管理不到位、不负责的，要求监理单位及时予以调整更换。

2.付款管理。

建设资金管理是施工阶段投资管理的重要任务，主要是控制好付款进度。工程付款包括工程预付款和工程进度款。在实际操作上，工程预付款往往以年度承包工程总价中储备主要材料、结构件需要占用的资金数额为主要依据进行计算。工程进度款的确定和计算，主要把握两个方面：一是工程量的核实确认，二是单价计算方法。

3.竣工验收。

建设项目建成后应及时办理竣工验收，由建设单位组织设计、施工、监理、质监、规划、消防、环保、人防等有关单位参加。

1）竣工验收依据：批准的设计任务书、初步设计、施工图和设计技术说明书、《建筑安装工程质量检验评定标准》以及主管部门有关审批、修改、调整文件等。

2）竣工验收条件：必须按批准的设计文件所规定的内容建成；必须符合规定的建筑工程质量标准；必须有完整的工程技术资料，并经建筑工程质量监督单位审核签认合格；建设单位和施工单位办理竣工验收证书，双方签署工程保修书。

3）建筑工程竣工验收合格后方可交付使用，未经验收或者验收不合格的不得交付使用。

二、人民银行基本建设项目存在的风险

从近年来人民银行基本建设项目反映出的问题看，基本建设项目投资风险因素主要体现在管理和技术两个方面。

（一）管理方面

1）基本建设项目投资缺少必要的风险管理体系；2）部分基本建设项目内部机制不健全，部门工作责任落实不力；3）合同在基本建设项目实施过程中约束力小，各种违约现象屡见不鲜；4）监理队伍不整齐，对安全生产管理、工程质量、施工进度和资金使用缺乏必要的试验、检测手段；5）施工企业综合实力不强，建筑工程的主体结构无力自行完成，违法、违约将工程转包或分包；6）人民银行质量监督力量薄弱，对工程质量、造价的审计、资金管理、工程进度等，尚未建立完整的质量监督体系。

（二）技术方面

1）可行性研究中弄虚作假现象突出，凡进行可行性研究的均“可行”，对设计的监督和评价深度不够；2）设计单位责任不明确，设计质量不高，经常出现工程概算缺漏项、设计浪费等现象；3）前期工作深度不够，勘测数据不翔实，有些工程是边勘察、边设计、边施工；4）未进行充分论证随意修改设计；5）缺乏设计监理，设计论证后没有必要的继续监督和评价手段；6）施工单位质量控制手段落后，综合、配套的试验、测量设备普遍满足不了工程要求。

三、避免人民银行基本建设项目风险的措施

针对上述基本建设项目管理中存在的风险因素，人民银行基本建设项目投资管理及风险控制的思路框架应从“两个健全”、“三个强化”“、四个完善”入手。

（一）两个“健全”

一是健全人民银行基本建设内控制度。从实际情况看，大多数建设单位没有制定适合自身的基本建设管理办法或实施细则，这就造成在实际建设过程中涉及到相关事项无法可依、无章可循，因此，应该不断健全基本建设制度体系和内控机制，为基本建设工作依法合规开展提供制度保障。二是健全人民银行基本建设组织领导机构。部分单位没有建立相应的组织领导机构，或者虽然建立了组织领导机构，但没明确工作责任及岗位分配，导致基建工作领导乏力，不利于分工制约，责任落实。因此基建项目实施中，健全和完善的组织领导架构是基建项目顺利开展的先决条件。

（二）三个“强化”

一是强化基本建设工作责任。对于人民银行基本建设相关人员，应将责任和措施真正落实到基本建设的每一个环节，提高职业道德，加强爱岗敬业教育，增强其业务能力和敬业精神，同时要结合党风廉政建设，深刻认识严明纪律和严守制度的深远意义。二是强化基本建设管理人才队伍培养教育。认真组织基建人员学习党中央、国务院及人民银行总行有关基本建设相关政策法规，领会制度精神，掌握政策依据，加强岗位培训，建立各级人民银行基建专家人才库，逐步形成自己的基建人才队伍。三是强化基本建设资金拨付管理。在人民银行基建资金的使用中，应优化基建财务资源配置，加强资金管理的科学性、可行性，严肃性。项目建设资金应专款专用，建设单位应根据工程合同和监理单位审核的工程进度按转账方式拨付工程款。

（三）四个“完善”

一是完善基本建设管理实施程序。人民银行各级机构开展基本建设，必须严格执行申请立项、方案设计、初步设计、施工图设计、工程项目招标、施工建设、竣工验收、交付使用、委托审计等各个程序，依照科学的程序来组织实施基本建设，确保工程质量，保证项目按期完成。二是完善基本建设合同管理。为避免合同管理中出现合同文本不规范，合同文本应使用国家或项目所在地相关部门制定的示范文本；为使合同文本体现招标文件的主要内容，合同条款不得与招标文件相背离，合同应当明确规定建设单位和施工单位的权利和义务。三是完善基本建设监督检查机制。人民银行建设单位应配备基建管理人员对建设项目的工程质量、进度、投资和安全生产情况全过程实施跟踪监督检查，认真督促施工单位抓好施工现场管理和安全生产，确保每种材料、设备的质量，以及每个环节、每道工序、每个步骤和每个阶段的施工质量，争创建筑优质工程。四是完善财务及预算管理制度。建立健全建设项目财务管理制度和财务监督制约机制，确保建设资金安全。建设资金的使用和支付，均应按金额大小实行分级授权审批，其中：合同外大额资金的使用和支付，应报基建领导小组集体审批。

作者：仇洁 单位：中国人民银行张掖市中心支行