浙江省人大民族华侨委员会关于检查出境入境管理法执行情况的报告

省人大常委会：

开展《中华人民共和国出境入境管理法》执行情况检查，是今年省人大常委会一项重要监督工作。这次执法检查在省人大常委会主任会议的领导下，由省人大民族华侨委员会组织实施。今年8月至10月，在省人大常委会冯明副主任带领下，执法检查组听取了省公安厅、省外侨办等10个部门有关情况的汇报，并赴杭州市、宁波市、湖州市、嘉兴市及桐乡市、义乌市、柯桥区进行了重点检查，听取了当地政府执法情况的汇报，到杭州萧山国际机场出入境口岸、杭州边防检查站指挥中心、宁波北仑港边防检查站、桐乡市出入境办证大厅、义乌市鸡鸣山社区、义乌市国际贸易服务中心、柯桥区轻纺城高级中学国际部、柯桥区华夏宾馆外籍人员经营部等地进行了视察，还与有关方面进行了座谈。现将有关情况报告如下：

一、一年来执行出境入境管理法的主要成效

出境入境管理法自2013年7月1日正式实施。一年多来，全省各级政府及出入境管理部门认真抓好法律的贯彻落实，做了大量的工作，取得了积极的成效。

一是加强法律学习和宣传教育，不断夯实出入境管理工作的法治基础。各级公安和有关涉法部门精心组织周密安排出入境管理法的学习，及时举办出入境管理法学习培训班，组织专项业务技能竞赛，努力提升自身管理素质。通过深入社区、企业组织新闻媒体采风等各种有效方式开展法律的宣传教育，扩大社会知晓面和影响力，为出入境管理工作的开展创造了良好的法治环境。

二是扎实开展专项调研、专项排查、专项整治等行动，逐步提高对外国人的管理能力。各级公安出入境管理部门加强执法，打击违法行为，加大非法入境、非法居留、非法就业（简称“三非”）的查处力度，加强外国人服务管理，有效维护了我省涉外秩序。省公安厅对外国记者、留学生、难民、文教专家和外籍新娘等特定对象的管理情况进行了专题调研;杭州市加强境外人员签证源头管理、境外人员落脚点管理、涉外热点难点问题管理;宁波市推进外国人属地管理，将外国人管理纳入实有人口管理和公安基层基础工作，实现与派出所人口管理同部署、同检查、同考核、同评比;湖州市开展高校留学生管理状况调研，对劳动密集型企业非法雇佣外国人、歌舞娱乐等行业非法雇佣外国人进行了专项大排查。这些行动措施在强化对各类外国人群体的管理上都取得了比较好的效果。

三是创新工作方式方法，努力为基层单位和出入境人员提供优质高效服务。各地各部门坚持从实际出发，简政放权，出台便利措施，实施“亮窗工程”，不断创新工作方式方法，有效利用现代科技手段，着力为基层和群众以及外国人提供优质高效服务。省公安厅推出再次赴港澳旅游签注网上受理EMS双向速递、跨户籍地就近办理出入境证件，启用“三表合一”;省外侨办严格邀请函签发管理，明确审批规定和流程，专人审核，专人签发，创新实施了约谈企业法人、邀请单位备案、建立核查机制、离境情况反馈等管理办法，为邀请外国人来华工作顺利开展提供了制度保障，省人力社保厅将外国人入境就业许可、外国专家来华工作许可、单位资格认可等审批权限下放到县（市、区）;杭州市拓宽自助受理渠道，推出境外人员办证逾期短信提醒;嘉兴市推出周六预约办证服务，试点开展全工作日预约办证服务，减少审批层级、简化办事程序，实现办证“一站式”、集约化;绍兴市建立了直报企业制度，符合条件的企业邀请外国人来华可以直接报审批权单位审批，减少了逐级报批的环节;义乌市外侨办进驻市国际贸易服务中心并开设窗口，为涉外企业提供一站式服务。所有这些都最大程度地方便群众、服务基层，为出入境人员提供了实实在在的便利。

四是积极争取扩大授权内容和范围，更好地服务全省经济社会发展大局。经过积极向上级部门争取，我省扩大了县级公安机关出入境管理机构短期赴港澳业务授权、增加了大陆居民赴台湾个人旅游试点城市，在温州永强机场设立台湾居民口岸签注点，在嘉兴市推进县级公安机关行使设区市出入境审批权、县级公安机关出入境管理机构行使外国人签证权（今年9月公安部在全国委托23个县具有出入境审批权、浙江占了13个），在杭州萧山国际机场口岸实施外国人72小时过境免签政策，这些为出入境人员提供了很大的便利。同时，制定《关于进一步加强海外高层次人才签证居留等出入境便利工作的意见》，服务引智引资;启动远洋捕捞业引进外籍船员试点工作，服务海洋经济建设;制定《浙江省实施〈华侨回国定居办理工作规定〉办法（试行）》，服务海外华侨、浙商回国发展;出台为外籍合伙人办理签证、证件便利措施，服务义乌国际贸易综合改革试点。

从我省一年来执行出境入境管理法情况看，各级涉外部门执法水平不断提高，服务质量不断提升，管控能力不断加强，出入境管理工作总体上比较安全平稳。

二、出入境管理工作面临的形势和存在的问题

加强出入境执法管理，在维护国家安全、服务对外开放和经济发展、保障社会秩序和谐稳定等诸多方面，具有独特的重要作用。随着我省经济社会不断发展，尤其是对外开放不断扩大深化，当前我省出入境管理工作也面临着新的形势和新的挑战。

（一）出入境人数增长迅猛，出入境管理工作任务日趋繁重。浙江是境外人员来华访问、旅游、留学、工作和交流的重要目的地和中转站，临时入境和常住外国人数量持续增加。2013年，全省共签发外国人签证证件108888人次，同比增长37%;管理常住外国人35844人，同比增长14.4%。随着改革开放的深入和居民生活水平的提高，我省出国旅游、留学、经商的人数急剧增加，2013年，全省共批准公民因私出国110.1万人次，同比增长40.2%;批准内地居民赴港澳台278.5万人次，同比增长22.4%;省公安厅制证中心制作护照、通行证221万余本，签注278.5万人次，同比分别增长29.8%和22.4%;批准公民因私出国（境）证件总量居全国第二位。面对日益繁重的出入境管理工作任务，目前全省还有22个县级公安机关的出入境管理机构还没有单独设立，县级机构单设率低于全国平均水平。全省出入境管理警力总数只有623人，警力资源十分紧张。一些地方公安机关的出入境管理部门只能应付日常出入境证件办理，难以顾及外国人的日常管理和出入境违法案件的查处。特别是外事管理民警专业性强、外语能力要求高，人才十分缺乏，力量明显不足。从全省整体情况来看，加强出入境管理专门机构建设、专业力量配置已迫在眉睫。

（二）入境人员身份构成复杂、目的更加多元、居住日趋分散、流动性非常大，外国人管理难度显著加大。近年来，入境外国人的构成随着我省经济社会发展和对外交往的密切而不断出现新的变化，既有政府官员、商务人士、观光游客，也有留学生、来华工作人员、回国定居华侨和外籍华人等。甚至还有极少数对我省社会稳定可能带来负面影响的人员，其身份具有一定的复杂性，有的甄别起来难度还比较大。由于开放的区域不断扩大，开放的行业不断增多，日益快速便捷的交通加速了入境人员的流动性，既有从浙江流向省外的，也有从外省流向浙江的，还有在省内不同行政区域之间相互流动的，他们来浙后在社会上散居的现象越来越普遍，加大了管理工作的难度。而目前外国人管理服务的职能分设在公安、外事、人社、旅游、安全等众多部门，部门职能配置交叉分散。一些职能部门内部虽已建立全省联网的智能化信息管理系统，但部门信息管理平台之间无法兼容互通，其他部门更加无法查询补充，因而难以实现信息共享和动态跟踪管理，导致外国人管理环节存在漏洞，难以形成合力，影响工作效率。我省虽然成立了外国人管理工作厅际协调小组，由省公安厅牵头，外事侨务等18家部门单位参与，但协调机制还不够健全，其沟通信息、协调关系、解决问题的功能有待进一步发挥。

（三）“三非”等涉外案件和热点问题增多，涉外管理和维稳的压力持续上升。在当前出入境人员大进大出、快进快出的新形势下，非法入境案件相应增加，给出入境管理带来前所未有的压力。近年来，我省部分企业用工成本提高，招用国外廉价劳动力从事低端工种的愿望非常强烈。受国际金融危机影响，一些国家失业率居高不下，在浙外国人非法滞留就业、不具有就业资格的外国人申请就业的现象明显增多。其中有少数外国人对我国法律法规不了解，或者恶意规避法律规定、逃避法律监管，在我省非法入境、非法居留、非法就业，成为影响社会秩序的不安定因素。去年全省公安机关共查处“三非”案件1445起1716人次，遣送“三非”外国人159人。今年集中组织侦破了“3・11”、“4・4”、“4・9”、“5・23”系列案件，共抓获犯罪嫌疑人20余名，查获非法入境越南人700余名。此外还应看到，在我省常住的外国人中，来自重点敏感国家人员占比一直较高（据统计近3年保持在30%左右），一些外国人涉嫌以商养恐和以商掩恐活动，一些外国非政府组织、媒体、宗教团体以各种名义入境来我省从事政治、宗教渗透和破坏活动，他们形式伪装不易识别，活动隐蔽不易侦破。全省涉外维稳工作形势复杂严峻，依法加强涉外社会管理工作刻不容缓。

（四）出境入境管理法的全面实施，呼唤与国家法律相配套的细则措施尽早出台。在执法检查过程中，有些地方、部门一致反映，出境入境管理法在执行过程中也碰到了一些实际问题。一是法律有的条款比较笼统原则，在实际工作中有的难以把握、有的难以操作、有的难以落实，譬如，中国公民不准出境法定情形的适用问题、外国人限制活动范围行政强制措施的适用问题、华侨在国内凭本人护照证明其身份的问题、在国外出生的华侨办理回国定居的问题等，都需要在今后的工作中通过研究具体措施认真加以解决。二是在邀请外国人来华时，不同部门、不同地方审批标准不一，容易引发部门之间矛盾、地区之间差异，导致在管理上存在漏洞。面对外国人来华类型多种多样的现状，目前还缺乏实际可操作的针对不同类型的审批细则。三是对于一些管理权限在地方政府的、与出入境相关的事务，也缺乏相关的配套政策和实施细则，目前仍然沿用旧的政策办法，适应不了新的形势任务的要求。譬如，外国人在中国就业管理的依据是1996年劳动部等四部委联合颁布的《外国人在中国就业管理规定》和几个补充性文件，这些文件及其规定与目前工作现状已经不相适应。尤其是留学生就业、勤工俭学的情况，需要尽快出台政策和规范性文件进行有效管理。

三、深入实施出入境管理法、改进和加强出入境管理工作的几点建议

认真实施出境入境管理法，进一步提高出入境管理工作水平，维护我省安全、规范、便捷的出入境秩序，有利于为全省对外开放提供更加有力的保障。根据我省出入境管理工作的现状和出境入境管理法实施当中存在的问题，现提出如下建议。

（一）深入学习宣传法律法规，切实提高出入境管理工作的思想认识和法治观念。出入境管理是一项涉及面广的全局性工作。各级政府及其有关部门要从依法治国、扩大开放交流、促进经济发展、维护社会和谐稳定的高度，充分认识做好这项工作的重大意义，真正把它作为全局性工作抓紧抓实抓好。改进和加强出入境管理工作，推进出境入境管理法的深入实施，提高思想认识是前提，强化法治观念是保障。出入境管理法的学习宣传，作为出入境管理工作的重要基础必须常抓不懈，要与国籍法、护照法和外国人入境出境管理条例等学习宣传结合起来，切实提高法律法规学习宣传的实际效果。一方面，出入境管理机关要继续深入学习、结合实际研究新情况解决新问题、巩固学习成果，不断提高依法办事的能力和水平;另一方面，要在全社会广泛深入持续开展出境入境管理法的宣传教育，抓好各个方面、重点群体、出入境人员的学习，突出重点、改进方式、增强实效，让法治观念深入人心，让法律规定成为人们行动的准则。要强调有法必依、执法必严、违法必究的原则，无论是中国公民还是入境的外国人都要知法守法，共同为出入境管理工作创造良好的法治环境和社会氛围。

（二）认真执行法律规定，严格依照法律要求加强管理、搞好服务、维护秩序。一是要加强源头管理。加强出入境证件受理审批和边防检查工作，积极运用各种技术手段，严防重点国家人员和“”人员潜入境内，严防不准出境、报备人员潜出境外，切实把好边境出入关。二是要加大打击整治力度。加强在浙外国人管理服务工作，认真总结经验，创新服务模式，促进外国人与当地社会的融合，同时要重点针对非法入境、非法居留、非法就业等违法行为加大打击力度，对于培训机构、劳动密集型企业、歌舞娱乐场所等非法聘用外国人和外国医师来浙非法行医的问题，公安、教育、人社、卫生、工商等部门要在充分沟通信息的基础上，采取联合执法行动，加大打击整治力度，切实维护涉外社会秩序。三是要高度关注涉外安全领域的一些带有倾向性、苗头性的隐患问题，尤其是对于国外一些非政府组织的非法渗透活动，各有关部门要加强联合调研，善于透过现象看本质，一经发现立即处置，将危害控制在最小范围，把问题解决在萌芽状态。

（三）加强整合各部门信息资源，抓紧建立统一的出入境管理信息共享平台。建立统一的出入境管理信息平台，既是法律的明确要求，也是目前实际工作的迫切需要。我省作为对外开放的大省，必须加大资金和技术投入，抓紧付诸实施，早日建成横向互联、纵向互通的信息管理平台，这有利于政府各部门及时掌握新情况、应对新问题并进行科学决策。在这方面，省政府各部门之间要加强协作，着眼于长远使用，使系统具有互通性、兼容性和一定的超前性。要以各部门现有的信息平台为基础，首先实现各部门之间相互联通和兼容，其次要完善和拓展应用功能，最终建成各部门互联互通、出入境管理各个环节全覆盖的动态管理系统。要优化互联共享，运用大数据手段，强化数据挖掘、研判，提升服务决策能力。在确保信息安全前提下，对于不涉及国家机密、商业秘密和个人隐私的信息，可对相关各部门甚至部分单位开放查询功能，各部门单位根据授权对系统的相关数据进行查询和维护，实现信息实时比对和对外国人入境、居留、就业等信息进行全程动态管理，真正发挥信息管理平台的应有作用。

（四）进一步完善出入境管理部门协调联动机制，着力构建“大外管”的工作格局。出入境管理工作涉及面广、综合性强，要求各部门加强协调配合。建议继续发挥出入境管理厅际协调小组的作用，进一步健全协调机制，提升协调层次，加大协调力度，制定和落实定期协调联动的规范制度，形成快速反应、齐抓共管的出入境管理工作新局面。一是要定期召开各职能部门工作协调会，明确任务职责，协调理顺关系，查找堵塞漏洞，及时解决潜在的矛盾和问题，提高综合管理水平。二是各部门在日常管理工作中要加强联合行动，采取联合调研、联合执法等方式，打击整治违法活动违规行为，提高执法效果。三是要借助社会力量，注重发挥行业协会等社会组织和居民社区、物业管理等基层单位的作用，延伸出入境管理的触角，做到“纵向到底、横向到边”，从而实现监管工作全程覆盖。

（五）切实加强全省出入境管理机构队伍建设，更好地适应改革开放形势任务的新要求。出入境管理机关承担着出入境签证管理、外国人活动管理、国际义务担当等重要职责，性质地位重要，任务繁重而艰巨。对此，各级政府一定要有充分的思想认识。一是要根据当地出入境管理工作实际情况，健全机构设置，合理配置人员力量，提高在职民警和现有工作人员的业务能力和专业化水平。二是在外国人服务管理任务重的地区，要抓住基层基础工作这个重点，加快推进基层管理服务机构建设，配齐配强专业力量，真正做到既提供优质服务，又严格有效管理。三是要加强涉外执法培训，重视外国人管理服务干部的培养使用，努力造就一支政治强、业务精、素质高的外国人管理服务队伍。

（六）抓紧制订出境入境管理法的有关配套措施，切实保障法律的各项规定落实到位。各相关职能部门要认真研究出境入境管理法实施过程中出现的新情况新问题，尤其对于执行难度较大的一些条款要提出具体对策措施，为制定我省的实施办法奠定基础。尤其是法律关于华侨可以凭本人护照证明其身份，在国内办理金融、教育、医疗、交通、电信、社保、财产登记等事务的规定，省政府要协调有关部门，研究推出切实可行的措施，真正落实好法律的规定，以维护华侨的合法权益，为侨商回归创造更加有利的条件。对于国家尚未出台相关规定，而在我省地方又迫切需要予以解决的实际问题，譬如外国人就业问题、外国留学生勤工俭学等，我省可以先行探索自主制定相关办法予以规范。对于管理权属于国家层面的出入境管理事务，如我国的签证制度和政策、双重国籍的认定和处理、华侨户籍管理、涉外中介机构管理、散居的外国人纳入流动人口管理等现实问题，有关部门要加强调研，及时向国家有关部门反映意见建议。

以上报告，请予审议。