免疫系统论下的政府绩效审计方略

【摘 要】 审计长刘家义在总结我国审计工作经验的基础上,提出了审计“免疫系统”新论,这是国家审计在新形势下的一次重新定位,是审计本质的理论创新。文章探讨了在这一理论指导下,我国政府绩效审计将如何开展的问题。

【关键词】 审计免疫系统;风险导向审计;绩效审计

在过去26年的国家审计实践中,国家审计的重心主要集中在财政财务收支的合法性、合规性认定上,而对绩效则很少关注。审计基本发挥了“查病”的作用,包括查错纠弊、打假治乱、惩治腐败等作用。审计曾经揭露了很多违法违规问题。尤其是近年,曾被媒体称为“审计风暴”。但是,风暴过后,尘埃落定,不得不反思,我们太关注财政资金使用的合规性、合法性,而对绩效、经济责任的评价比较少;就账说账、就事论事多,从体制、机制和制度上分析研究少;从具体单位和事项说得多,从宏观出发,跳出具体单位和事项看经济比较少。这样,审计将会陷入屡审屡犯、屡犯屡审的怪圈。

所以在新形势下,审计署在部署未来工作规划中提出,坚持以真实性、合法性审计为基础,全面推进绩效审计,提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性,到2012年,每年所有的审计项目都开展绩效审计。同时,刘家义审计长在总结过去多年国家审计经验的基础上,提出了审计“免疫系统”论,对审计的本质作了形象的诠释。免疫论的提出意味着国家审计将在保证国家经济社会健康运行和持续发展方面承担更大的责任,也为政府绩效审计工作的开展指明了方向。

一、审计免疫系统论的内涵及给我们的启示

审计免疫系统论利用仿生学原理,提出审计作为一个国家经济运行安全的免疫系统,也应具有生物机体中免疫系统的三种基本功能,即免疫防御、免疫自稳、免疫监视功能。

免疫防御功能是指审计应该具有使经济社会免于内、外部组织和个人侵犯的能力;免疫自稳功能是指通过审计,能够不断健全、完善经济社会的各项管理机制,通过机制自动发现和清理不法分子和违法违纪问题;免疫监视功能是指对经济社会存在的共性问题进行预测分析,提出预警建议,避免危害加重的能力。

免疫系统论强调,审计监督的本质不仅仅是对国有财产的守卫,更重要的是能够尽早地感受到病害侵蚀的风险,提出预警措施。它要求审计人员在审计实践中要做到两点:第一,审计人员要按从宏观到微观的顺序去评估被审计单位(项目)所面临的重大风险,从而查出重大的问题,或及早提出预警措施,使免疫系统发挥防御、监视的功能;第二,审计人员在审计过程中,不仅仅要发现问题,更重要的是要分析问题所产生的根源,从而不断修复机制、体制、制度,达到治标又治本,使免疫系统具备自稳的功能。

二、免疫系统论下的政府绩效审计方法探讨

政府担当着发展经济、稳定社会、教育科技、生活质量、生态环境的受托责任。随着公民民主意识的增强,公民不只是关心公共资金取之于民,用之于民,量入为出,合规合法;更关注是否经济有效地用之于民,钱是否花的值,人民的生活质量是否得到改善,生态环境是否得到了保护等等。因此,政府要对其在执政期间的业绩和成效负责,国家审计部门要对政府绩效进行审计评价,这是公民参政、议政,维护自身利益的一种市场抉择机制。

绩效审计是在被审计单位经济事项合规、合法基础上,将审计的重心放在经济性、效率性、效果性的评价上。通过审计发现政府的不经济、低效率、无效果现象,提出改进建议,健全机制,防范风险,以促使政府更好地履行公共责任。如果将财政财务收支审计比作是“医生”,那么绩效审计是“保健医生”。绩效审计与“免疫系统”论不谋而合。

在开展绩效审计中,终极目标已经明确,即构筑、完善政府的“免疫系统”,在朝着这个方向努力时,笔者提出了运用风险导向审计技术来实现由起点到终点的飞跃。

风险导向审计技术是在20世纪80年代西方民间审计开始使用的技术。这种技术主要是通过分析审计风险模型即“审计风险=重大错报风险×检查风险”,将审计风险控制在可接受的水平之内。在这个前提下,通过评估被审计单位的重大错报风险(与审计人员无关),进而推导出可接受的检查风险(与审计有关),即可接受的检查风险=可接受的审计风险/重大错报风险,根据可接受的检查风险决定实质性审计工作。在审计证据的收集和评价过程中始终保持合理的职业怀疑,将风险评估贯穿于审计工作的全过程。这种审计方法的先进性在于从被审计单位所处的宏观环境和微观环境出发,分析重大错报风险领域,并将其作为实质性审计工作的重点。审计的切入点比较准确,目的明确,是一种审计效率、效果具佳的审计方法,也使审计人员对审计风险由被动承受,变成了主动控制。

目前,风险导向审计技术主要在民间审计中运用,各国还没有明确的准则说明,在国家审计中运用此审计技术。笔者认为,风险导向审计技术正好与免疫系统论关注风险、提前预警、注重治标又治本有相关之处,将其运用在绩效审计实践中,必然对审计目标的实现,对免疫系统功能的发挥有极大的帮助。在绩效审计中运用此技术的基本思路如下。

第一,确定绩效审计的具体目标。政府绩效审计的具体目标是对公共资金的经济性、效率性、效果性进行评价。经济性是指组织经营活动过程中获得一定数量和质量的产品和服务及其他成果时所耗费的资源最少。经济性主要关注资源投入和使用过程中成本节约的水平和程度及资源使用的合理性。效率性是指投入资源和产出的产品、服务或其他成果之间的关系,效率与管理机制有关。效果性是指目标实现的程度和从事一项活动时实际取得的成果与预期取得成果之间的对比关系及活动产生的影响,对效果的评价主要是评价其实现的经济效益、社会效益和环境效益。

第二,评估重大风险领域。在对具体目标进行实质性审计之前,先评估与具体评价目标――经济性、效率性、效果性相关的外部环境因素,主要包括宏观经济环境、法律环境、监管环境、所在行业环境、被审计单位(项目)的性质、会计政策的选择和运用、被审计单位(项目)的目标、战略以及相关经营风险、财务业绩的衡量和评价;再评估微观因素,主要是评估被审计单位控制环境、风险评估、控制活动、监督与检查、信息与沟通等。只要这些因素可能引起审计评价目标出现风险,比如出现不经济、低效率、无效果现象,就应该将这个风险信号确定为重大错报风险领域,将其确定为实质性审计重点,并将这种风险评估程序贯穿于审计全过程,随时锁定重大错报风险领域,修改实质性审计工作。评估重大风险领域是绩效审计的重点和难点,也是审计能否发挥免疫系统功能的关键。审计人员要善于捕捉敏感信息,从普通的信息中发现信息背后隐藏的重大问题和深层次矛盾。比如,当前我国政府在应对全球金融危机中,采取了一揽子经济刺激规划,作为审计人就应该去思考在这些投资领域中容易存在哪些风险,包括经济周期、技术、法律、金融、宏观景气度、利率、汇率、国际经济环境等因素,判断哪个因素有可能会影响政府投资的绩效。又如,政府部门这个行业的特点是:政府使用的是公共资源,不存在私有产权的制约,政府不是以利润最大化为追求目标,收入来源于税收与提供的公共物品的质量无关。因此,可以怀疑政府可能会存在缺乏降低成本的动力,存在不经济的现象。在绩效实质性审计时,要将政府部门是否存在办公条件过于豪华,是否以高于市场最低价的资金采购物品,设计不合理;在资源使用过程中出现“跑、冒、低、漏”现象,公款吃喝现象,人、财、物闲置现象,三公消费等情况作为重点实质性审计领域。

同时,还要从微观角度去评估与经济性、效率性、效果性相关系的风险领域。比如,在政府绩效审计中,审计人员应该首先了解政府机构的整体氛围(环境),了解这个部门是崇尚求真务实、踏实肯干、敬业进取呢,还是不思进取、工作推诿扯皮、、形式主义、投机冒险,虚报浮夸、报喜不报忧;要了解政府官员尤其是领导的个人素质、胜任能力、价值取向、经营理念。如果在这方面发现蛛丝马迹或某种倾向,审计人员应将其列为重大错报风险的信号,而对其经手的经济业务扩大测试范围。

另外,还要去评估政府机构是否建立了与政府绩效(经济性、效率性、效果性)相关的内部控制制度,内控制度是否设置合理、有效,是否能够防止不经济、无效率、无效果现象的发生。如果存在缺陷,要将其涉及到的绩效问题作为审计的重点。在评估与绩效相关的内控制度时要从授权、业绩评价、信息处理、实物控制、职责分离等角度去把握。比如,业绩考核制度的缺陷会导致政府官员的畸形业绩观,既浪费了国家资源,又无效果;又如,机构臃肿、职责不清、手续繁杂会导致政府效率的缺失;再如,办事缺乏科学的决策程序和明确的决策标准,导致效率低下,决策失误。

运用风险导向审计理论,还要求审计人员改变传统的思维方式,要用“不一定”的思维方式去工作。比如,政府部门强调完成了多少工作量指标,制定了多少规章制度、出差多少人次,一所大学完成多少课程或授予多少学位,一所医院医护的人数或设备仪器的拥有量,节省了多少开支等来作为其政绩的考核标准,这时就要反向去思考这些规章制度和出差的作用、教学质量、医护质量、设备仪器的利用程度、节省开支带来的好处如何,是否存在效果不佳的现象。如果效果不佳,这充其量应该称为“结果”而非“效果”。如果这些“结果”没有达到应有的质量,这些规章制度和出差不仅不是政府绩效,而恰恰是应该取缔的资源浪费。又如,三鹿奶粉事件这一事例告诉我们,制度本身包括一些打着科学旗号实行了多年的制度,而这些并不一定就是合理、科学和完善的。这些制度的失误,所造成的危害是长期的和广泛的,性质会更加严重,要对制度作出评价,敢于对权威提出职业怀疑。

第三,健全机制、体制,筑牢免疫系统。审计人员要针对所评估的重大错报风险领域和实质性审计结果查出的问题,帮助被审计单位提出预警措施,完善被审计单位(项目)现有机制、体制、制度建设,从而构筑免疫系统。这一步是体现政府审计免疫系统功能的关键环节,是从现象到本质,从量变到质变的升华。比如,通过绩效审计,审计可以帮助被审计单位完善绩效考评制度;通过预算审计,可能会提出细化部门预算,提高预算编制的准确性,建立健全资金管理制度等建议;通过项目工程审计,可能会提出加强项目投资管理体系、招投标管理、妥善处理发展地方经济与控制项目投资矛盾等建议。通过三鹿奶粉事件,废除了食品免检制度。为了防止决策失误,审计可能会提出社会公示制度、社会听证制度、专家咨询制度等,为减少政府官员决策的随意性,审计可能提出建立问责制度和责任追踪制度等。总之,通过审计,能发现一些问题,审计人员要针对具体问题提出可行的治理措施和建议。

审计免疫系统论是我国关于审计本质理论的创新,风险导向审计技术是20世纪末世界关于审计技术的创新,政府绩效审计又是国家审计的重点领域。本文将理论和技术相结合,用于绩效审计实践,操作性强,不仅提高了审计效率,而且使审计充分关注国家经济运行中的宏观、微观风险,进而给政府提出预警建议,不断修复体制、机制、制度中的问题。使审计工作能够以全新的视角、更高的层次发挥免疫系统的功能。

【参考文献】

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