论主管机关的救助款项请求权

摘 要：自我国《海商法》出台以来，关于国家主管机关在强制救助中是否享有救助款项请求权的问题一直都颇受争议。鉴于此，本文结合了《中华人民共和国海商法》以及《1989年国际救助公约》的有关规定，通过对两法中有关主管机关救助款项请求权规定的比较，具体分析了主管机关救助款项请求权的不同情形，并得出相应的结论。

关键词：强制救助；主管机关；救助款项请求权

引言

海难救助制度是海商法中古老而又特别的法律制度，而海难救助报酬问题一直是海难救助法律制度中的核心问题。早在公元前9世纪，地中海地区的《罗德海法》中就已有“救助者可享有1/5的被救助物的权利”的规定。中世纪习惯法则将遇难船舶和财产划分为三份，其中一份归救助人所有。由此可知，救助人享有救助款项请求权是一项具有历史性的权利。但自我国《海商法》出台以来，对于国家主管机关在强制救助中是否应当享有救助款项请求权问题的争议却不绝于耳，问题的根源仍在于强制救助鲜明的行政性色彩与传统海难救助的民商事性之间的差异。

一、问题由来

出于对救助人的激励以及对海运环境风险的特殊考虑，传统海难救助一般都规定，救助人如果能够在海上或其他可航水域成功地使得遇险船舶、货物等脱离危险，则救助人有权依其救助行为享有报酬请求权，并在该项权利不能实现时，对获救财产享有留置权。此处的“海难救助”多指狭义海难救助，也就是说这种救助实质是一种基于双方意愿的行为，救助方与被救助方之间因此种救助产生的法律关系实为民事法律关系，因而，无论是基于无因管理说，准契约说还是不当得利说，救助方都有权请求救助费用及报酬。但长期以来，关于海难强制救助中国家主管机关的救助款项请求权问题却颇具争议，个中原由是多方面的，总结起来，无非都是由强制救助的特有性质所决定。

在传统海难救助制度中，自愿原则是海难救助的构成要件之一，该项原则的作用在于：对救助方来说，在对救助标的实施救助时，完全是出于救助方的自愿。这样，一旦救助成功，则救助方有权取得报酬，如果不施救，救助方也无需承担任何责任，这一点与海上救助制度中历来奉行的“无效果，无报酬”原则相吻合。而对被救助方来说，则赋予其“禁止救助”的权利，即一旦被救助方行使禁止救助权，救助方即便救助成功也无权再请求救助报酬。

然而随着现代海洋环境变化，海洋环保意识增强，尤其是在海洋环境污染逐渐成为国际性问题之后，为保护其本国以及各关联利益方的利益，沿海国家都不同程度地规定了他们在发生海难时采取必要措施的权利，如《1989年国际救助公约》第9条规定，在沿海国管辖的海域内，发生足以造成重大损害后果的海上事故，沿海国有权采取措施保护其岸线或有关利益方免受污染或污染威胁，包括沿海国就救助作业发出指示。我国《海上交通安全法》也有类似规定：在船舶设施发生事故且对交通安全造成或可能造成危害时，主管机关有权采取必要的强制性处置措施。此项权利内容既包括沿海国当局直接采取的强制措施，也包括沿海国对救助方的救助作业所实施的干预，①这些措施被统称为强制救助。

与自愿救助相比，强制救助主要表现为救助无需被救助方的自愿，而是在海事行政管理过程中，为了避免或减少在海上或者与海相通的可航水域遇险的船舶或其他财产对海上航行安全、海洋环境或者其他公共利益造成的或可能造成的危害，海事管理机构依法使用强制力对遇险的船舶或其他财产主动地实施救助的行为。由此可知，其“强制性”在于排除了被救助方的“禁止救助权”，对传统的自愿原则提出了挑战。这种强制救助的重点是出于对公共利益考虑并且是在国家主管机关的主持下进行。在此种状况下，国家主管机关是否具有救助款项请求权成为人们颇为关注的议题。

由上可知，强制救助虽可谓是应运而生，但有关方面的规定仍然很不完善，尤其是在确定国家主管机关的救助款项请求权这一方面。目前我国关于这个问题的规定主要有：《海商法》第192条“国家有关主管机关从事或者控制的救助作业，救助方有权享受本章规定的关于救助作业的权利和补偿”，以及《1989年国际救助公约》第5条“公共当局控制的救助作业”等。

二、主要观点

关于在海难强制救助中，国家主管机关是否具有救助款项请求权这一问题的争议，归纳起来有肯定和否定两种观点，其中以持肯定态度的为多数。

根据《1989国际救助公约》第5条第2款规定，在公共当局从事或控制下的强制救助中，救助人可以享有救助款项请求权，第3款规定有关公共当局在强制救助中的权利以及补偿事宜，应遵从国内法（如我国《海商法》）的规定。而我国《海商法》第192条规定中并未明确将国家有关主管机关排除在具有救助补偿请求权的“救助方”之外，有学者据此认为，只要所实施的强制救助行为能够满足第192条中救助款项请求权的构成条件，主管机关就可以享有该项请求权。也有学者据此条认为国家主管机关在从事海难救助时当然得享有一般救助人的权利，其中包括有效救助的报酬请求权。

也有持否定观点的学者从强制救助的定义本身出发，认为强制救助是一种“船舶或其他财产在海上或者与海相通的可航水域遇险，严重威胁海上航行安全、海洋环境或者其他公共利益时，为了避免或减少对这种公共利益的损害， 海事管理机构依照法律规定，使用强制力，对遇险的船舶或其他财产实施救助的行为”。②简言之，强制救助被定位为一种出于公益考量的公权力行为，并据此否定主管机关的救助款项请求权。

笔者认为对于国家主管机关是否应当具有救助款项请求权的问题不能一概而论。《海商法》第192条关于这个问题本身的规定过于笼统和模糊，这就要求我们在具体实践过程中做到具体情况具体分析，主动对主管机关在不同救助情形下的身份进行识别细化，厘清不同情境中主管机关的权利义务边界。

三、具体分析

在具体讨论主管机关报酬请求权问题之前要明确两个问题：1、应当区分救助款项与救助报酬这两个概念区分。2、在理解《海商法》192条时应当具备国际视野。

（一）对救助款项的理解

《1989年国际救助公约》和我国《海商法》都规定，救助款项是指被救助方依法向救助方支付的任何报酬、酬金或者补偿。传统救助报酬范围仅限于作为商业性救助服务的酬金，由于传统“无效果，无报酬”原则地作用，传统的海难救助报酬具有相当大的射幸性。相比之下，现代海难救助制度中的“救助款项”一词含义则变得更为广泛，不仅可指传统意义上的救助报酬，同时也涵盖了包括救助成本在内的其他各种类型的救助补偿。

一般情况下，沿海国并没有救助别国船舶的特别义务，因而只有在港口安全环境受到威胁情形下，沿海国才会实施强制性救助行为。在这种情形下，救质仍应限定为由主管机关为公益而从事或控制的行政强制行为，因而主管机关不能就此向被救助方请求民事性质的报酬，但是承认其对救助成本的请求权却是合情合理的。

（二）基于《1989国际救助公约》第5条对《海商法》192条的理解

《1989年国际救助公约》中对主管机关救助的规定主要集中于第5条，该条规定共有3款：（1）本公约不影响国内法或国际公约有关由公共当局从事或控制的救助作业的任何规定。（2）然而，从事此种救助作业的救助人，有权享有本公约所规定的有关救助作业的权利和补偿。（3）负责进行救助作业的公共当局所能享有的本公约规定的权利和补偿的范围，应根据该当局所在国的法律确定③。

该条是为了统一主管机关的救助权利和补偿范围而做的规定。从第1款和第3款的规定来看，公约并不影响主管机关依据其有关国内法而从事或控制的救助工作，并且主管机关在救助中享受的权利和补偿范围由国内法确定。第2款则规定在任何情形下，实施救助的救助人都有权依公约规定享有相应的权利和补偿。

我国《海商法》参考了救助公约的该条规定，与公约的精神可谓是一脉相承，但是具体规定却显得相对笼统，公约第3款中主体为“a public authority under a duty to perform salvage operations”，其确切含义应为“具有实施救助行为职责的公共当局”，而我国《海商法》则只是模糊地规定“国家有关主管机关从事或控制的救助作业”，正是由于在救助主体限定的问题上规定地过于宽泛，从而导致了实际运用过程中大量争议的产生。

为便于从国际角度来分析这个问题，应将第192条中所规定的主体划分为三类：（1）主管机关亲自实施的救助作业。（2）在主管机关控制之下的，由其他救助机构所具体实施的救助作业。（3）主管机关不但亲自实施救助，同时又控制其他救助机构实施救助。

第一种情形是指主管机关使用国家为维护海上安全而专门配备的船舶等设备所进行的救助。与专业救助以及非专业的营运船舶救助相区别，此种情形下，主管机关是救助方，与作为行政相对人的被救助方之间所产生的是一种行政法律关系，因此，除法有特别规定，强制救助的法律后果应根据有关行政法律确定。而《防治船舶污染海洋环境管理条例》第42条规定，“海事管理机构采取清除、打捞、拖航、引航、过驳等必要措施的相关费用由造成海洋环境污染的船舶、有关作业单位承担”。由此可知，海事管理机构为了防止或减轻船舶污染损害而实施强制救助的，救助成本应当由船舶所有人承担。

虽然现行法律还未对其他情形下的强制救助作出如上规定，但也可考虑参照此条：首先，应肯定主管机关对其所实施的救助作业享有救助款项请求权，同时也应对救助成本的认定范围和条件加以限定，如对参与救助人员的工资、设备及船舶使用费等做出与专业救助或营运船舶的非专业救助不同的费率规定。其次，由于这种救助是主管机关的强制，体现了公权力，并不适用传统民事救助中的“无效果，无报酬”原则④，也就是说，行政法律关系内在的强制性要求，使得被救助人在强制救助未能成功时仍应当补偿主管机关的救助费用支出，如救助成本等。

第二种情形下的救助人不仅具有一般救助人享有的权利和应尽义务，还要服从主管机关对救助作业的控制。与第一种情形不同，主管机关并没有实际参与或实施救助作业，而是在其职责范围内指派特定救助人实施救助。此种情形下，主管机关并非法律所规定的救助方，其与被救助方产生的是一种纯粹的行政法律关系，当然不具有救助人的权利和义务，不享有救助款项请求权。而在主管机关控制之下实施救助这一行为则类似于行政强制执行中的“代履行”制度，因而救助方作为代履行人的代履行费用应当由义务人（即被救助方）承担。也就是说，《海商法》第192条规定的救助款项请求权在这种情形下应当只限于由具体实施救助的救助机构所享有。

第三种情形则是上述两种情形的结合：主管机关在其职责范围内，既具体实施救助，同时又对其他救助人进行控制。由上可知，主管机关应当在其具体实施的救助作业范围内享有救助款项请求权，且该项请求权的内 内容应当区别于专业救助或营运船舶的非专业救助等标准。

只有在对我国《海商法》第192条所规（下转第7页）（上接第5页）定主体作以上划分的前提下，才能使《海商法》第192条的规定与《1989救助公约》第5条第2款的规定之间相互契合，便于从国际视角上分析和理解我国的《海商法》。

四、结论

根据前文分析可得：虽然对于国家主管机关的救助款项请求权，我国现行法律并未明确作出相应规定，但有条件地肯定主管机关的救助款项请求权，不仅符合我国实际情况，还能够从客观上加强政府对人命和环境的强制救助能力，也能从公法角度完善我国的海上救助体系⑤。这将有助于我国《海商法》符合国际海难救助价值目标的发展趋势，使之进一步与国际接轨。

注 释：

①司玉琢.《海商法专论》.中国人民大学出版社 第2007版.第462页

②胡正良.强制救助之研究[J].中国海商法年刊，2010，21（ 3）：68-73.

③《1989年国际救助公约》第5条公共当局控制的救助作业

④陈安《国际海事法学》北京大学出版社2002年版 第426-427页

⑤傅志军 海难救助价值目标发展的研究[J].海大法律评论2008：第282-300页.