对储蓄国债发行制度改革后管理问题的研究

摘要：面对经济增速放缓的不利形势，国债发行成为“稳增长”的重要保障之一。当储蓄国债进入了一个以“精细化管理、只面向个人发售和银行代销”为主要特征的新阶段时，储蓄国债管理成功与否，在很大程度上取决于对储蓄国债业务特点及制约因素的认识。只有采取针对性强的措施，才能确保每期储蓄国债的成功发售及可持续性。

关键词：国债管理 改革 问题与对策

2012年1月1日，《中国人民银行国库部门国债管理工作基本规定》开始实行。2012年3月17日，《中国人民银行 财政部关于2012年凭证式国债改革工作指导意见》正式印发。以此为标志，我国储蓄国债进入了一个以“精细化管理、只面向个人发售和银行代销”为主要特征的新阶段。但是，任何一项事物的改革和发展都会受到多种因素的制约与影响。本文通过总结储蓄国债发展历程及改革后的新特点，分析影响储蓄国债发展的制约因素，围绕建立储蓄国债发展的长效机制、国债宣传、发行组织及考核评比等内容，研究人民银行各级国库如何进一步做好储蓄国债发行管理工作。

一、储蓄国债的发展历程及新特点

（一）我国储蓄国债发展历程的简要划分

储蓄国债是指一国政府面向个人投资者发行的，满足长期储蓄性投资需求的一种不可流通国债品种。我国储蓄国债主要有两种，即凭证式国债和储蓄国债（电子式）。从1994年起，我国储蓄国债在18年的发展和完善过程中，主要经历了以下三个阶段：

第一阶段（1994年—2006年）是以凭证式国债发行为唯一表现形式。在该阶段，凭证式国债既面向城乡居民，又面向社会各类投资者发行。2000年开始，在国债承销机构管理方面开始逐步实行凭证式国债承销团管理制度，在发行方式上主要采取承购包销的方式。

第二阶段（2006年—2012年）凭证式国债与储蓄国债（电子式）互相补充、交替发行。在该阶段，凭证式国债保持第一阶段的各种特征。所不同的是该阶段增加了储蓄国债（电子式）。2006年7月1日，首期150亿元储蓄国债（电子式）正式面向中国境内居民个人发行，由7家试点银行代销，付息方式为按年付息。储蓄国债（电子式）的推出，为我国国债业务的开展注入了新的活力，拓展了国债投资新渠道。该阶段尚未形成完善的储蓄国债（电子式）承销团管理制度。

第三阶段（2012年—）凭证式国债在发行对象、承销方式上实现了重大转变，成为真正意义上的储蓄国债。凭证式国债和储蓄国债（电子式）承销机构均为“储蓄国债承销团”，形成了较为完备的承销团管理制度。

（二）改革后的凭证式国债与储蓄国债（电子式）的特点分析

将2012年改革后的凭证式国债和储蓄国债（电子式）进行对比分析，可以发现，改革后的凭证式国债在发行方式、发行对象及监督手段上与储蓄国债（电子式）趋于一致。同时在债权管理模式、购买兑付方式、国债付息方式、信息管理方式等方面存在不同特点。

1、相同之处

一是发行方式趋于一致。凭证式国债由改革前的承购包销的方式，变为和储蓄国债（电子式）一样采取商业银行代销方式。发行期结束后，各承销团成员准确计算其各品种当期国债实际发售金额（累计发售金额减去累计提前兑取金额），并将剩余代销额度予以注销，不得自行持有或继续向投资者发售。

二是发行对象趋于一致。凭证式国债的发行对象由原来的“社会公众”改为与储蓄国债（电子式）一样仅限个人购买。记名方式均依照《个人存款账户实名制规定》（中华人民共和国国务院令第285号），采用实名制。机构（包括住房公积金管理单位、企事业单位、社会团体等）不可以再像以往那样购买凭证式国债。

三是监督手段趋于一致。一是人民银行各级分支机构对各承销团成员及分支机构凭证式国债和储蓄国债（电子式）业务均能开展定期、不定期的检查和监测，形成日常监测体系。二是对凭证式国债和储蓄国债（电子式）业务，投资者均可以向人民银行直接反映问题，从而对承销团成员及分支机构起到监督作用。三是技术进步为凭证式国债依靠计算机技术进行监控创造了条件，逐步使其与储蓄国债（电子式）一样，以电子化手段代替手工操作，具体表现在承销机构数据集中系统的开发和人民银行国库管理信息系统（TMIS）的开发。

2、不同之处

一是债权管理模式不同。凭证式国债债权以各承销银行填制“中华人民共和国凭证式国债收款凭证”的形式记录，债权管理相对分散，发行额度在不同承销机构之间不得调剂，且同一承销机构、不同地区间的调剂也比较困难。储蓄国债（电子式）以电子方式记录债权，实行二级托管体制，中央国债登记结算有限责任公司为一级托管机构，商业银行为二级托管机构，实现了债权的集中统一管理，有助于提高国债管理水平。

二是购买兑付方式不同。凭证式国债采用纸质凭证以现金直接购买，无须开立国债账户，还本付息时投资者必须到原购买网点办理，逾期的时间段不再计息。储蓄国债（电子式）则要求投资者在承办银行开立个人国债托管账户，以其在该行开立的人民币结算账户作为其对应的资金账户，结算兑付本金和利息，投资者可以随时查询自己的债权余额及变更情况，还本付息由财政部委托承办银行于付息日和到期日将利息或本金自动存入投资者指定的资金账户。该账户上的资金可自由存取，闲置的资金按活期存款利率计息[3]。

三是国债付息方式不同。凭证式国债无论是提前兑付、正常到期兑付、还是逾期兑付，付息方式都是一次还本付息，且利率按持有的时间段提前固定好了。储蓄国债（电子式）付息方式较多，既有按年付息方式，也有利随本清方式。

四是信息管理方式不同。凭证式国债的信息管理目前主要通过承销团成员及其分支机构向同级人民银行主动报送国债发行报表进行，电子化联网较储蓄国债（电子式）晚一些，还需要一个过程。人民银行对储蓄国债（电子式）的信息管理一直通过与中央国债公司实时联网进行，能够及时、准确地相互反馈。

二、储蓄国债发行管理必须考虑的因素

18年来，储蓄国债既有成功发售的喜悦，也有商业银行被动持有的苦衷。2012年凭证式第一期国债计划发行300亿元，实际发售299.73亿元，完成发行计划的99.91%。2012年储蓄国债（电子式）第一至第四期发行情况与凭证式第一期国债相似，比较理想。尽管如此，从长远眼光来看，储蓄国债管理工作越来越多地受到利率市场化进程的加快、银行理财新产品的兴起、经济金融的不确定因素增多、储蓄国债市场的拓展等因素的影响和制约。