对“营改增”动机、利弊的再思考

【摘 要】 自2013年8月1日起，我国交通运输业和部分现代服务业“营业税改征增值税”（以下简称“营改增”）试点在全国范围内推开。随着试点行业和范围的双扩围，其经济效应得到进一步显现，同时也暴露出一些亟待解决的问题。随着改革的逐步深化，将对中国经济乃至整个社会发展产生深远的影响。

【关键词】 “营改增”； 税制改革； 经济结构

中图分类号：F812.42 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2014）12-0100-02

财政部和国家税务总局决定自2013年8月1日起将交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点在全国范围内推开，广播影视作品的制作、播映、发行等同步推开，铁路运输和邮电通信等行业也择机纳入“营改增”试点。减税最多的是以中小微企业为主的小规模纳税人和个体户，平均减税幅度达到40%。“营改增”将大幅提升受益企业的活力，有利于稳增长的同时稳定和扩大就业。随着“营改增”试点地区、行业扩大，上述效应将会更加显著。

一、“营改增”的动机所在

“营改增”绝非一般意义上的税制调整或税制改革举措，它所产生的效应，可以跨越税制改革领域延伸至宏观经济运行层面，进而通过宏观经济运行层面延伸至财税体制改革领域，并通过财税体制改革牵动经济、政治体制的全面改革。

（一）促进经济结构调整

“营改增”对中小微企业的税负减轻力度最大。税负减轻，带动了税收收入结构的合理化调整，将终结货物、劳务分别设置不同税种的时代。从短期政策效应来看，“营改增”对于产业结构调整能够发挥直接的促进作用。上海、安徽、江苏等先行试点地区改革效应已经显现，比较明显地促进了服务业的发展及就业率的提升。从全国数据看，1980―2011年，我国服务业产出年均增长8.9%，整整比制造业同期11.6%的增长率低2.7个百分点。“营改增”改革试点一年多，2013年上半年，服务业产出同比增长8.3%，明显高于制造业和建筑业7.6%的增长率①。这种发展趋势的转变表明我国经济结构正在向第三产业倾斜，进一步促进了产业的专业化分工协作，提升了企业专业化水平，激活了制造业活力，促进了制造业、服务业的融合。此外，其促进经济发展的门槛降低，潜在创业者变成了现实创业者，从而达到稳定和扩大就业的目的。“营改增”顺应了中国经济改革的时代要求，符合经济发展的客观规律，这对于我国的经济转型具有现实意义。

（二）促进税制结构进一步优化

首先，减税效果明显。随着“营改增”试点在全国推广，解决了营业税重复征收的问题。据估算，2013年全年将直接为纳税人减税1 200亿元，该项政策受益人包括原来缴纳营业税的纳税人、第三产业的部分行业企业，惠及全体纳税人和全部行业。当“营改增”推动服务业、中小企业发展以后，必定会增加服务业和中小企业解决就业的能力，从而为更多的农民进城解决产业支撑的问题，并能够推动城镇化率的提高。目前，城镇化已经成为中国经济最大的潜力所在，这必然会进一步推动中国建立更大的内需市场，更好地提高整体生产率，最终会让中国在未来保持经济的稳定增长。

其次，有效解决了双重征税的问题。“营改增”不是简单的税制简并。营业税和增值税对于市场活动的影响不同，税负也不同。增值税对增值额征收，而营业税则是对营业额全额计征。这样，就出现了双重征税的问题。“营改增”的实施，可以最大限度地减少重复征税。

最后，“营改增”进一步促进税制完善。“营改增”标志着我国税制向统一、规范和税负公平的现代增值税制度迈进。增值税和营业税是在我国的现行税制体系中并行的两个流转税税种。增值税征收范围覆盖了除建筑业之外的第二产业，是工业生产企业所负担的主要税种，主要适用于制造业；营业税是服务业所负担的主要税种，税制设计的初衷是按照彼此照应、相互协调的原则来确定税负失衡，但在实际运行中，两个税种一直难免税负失衡，一方轻微的变化，都会直接影响并牵动到另一方，经过增值税转型改革的不断推进和完成，增值税已不存在重复征税的现象，因而税负相对稳定。而营业税则有重复征税现象，税负相对较重，由此而造成的制造业与服务业之间的税负水平差异使部分现代服务业承担的税负要高于工业生产企业。“营改增”改变了市场经济交往中的价格体系，把营业税的“价内税”变成了增值税的“价外税”，形成了增值税进项和销项的抵扣关系，这将从深层次上影响到产业结构的调整及企业的内部架构，使我国税制与国际通行税制接轨，既有效提高了服务型出口企业的国际竞争力，也明显增强了企业参与世界资源配置的能力。

（三）推动财税体制改革

“营改增”的内容虽然只涉及增值税、营业税两个税种，前者扩大范围，后者逐渐退出，但其作为财税体制改革的切入点，具有牵一发而动全身的效果，实际上牵动了整个财税体制的配套改革。一是推动税制改革。如果营业税彻底退出，那意味着我国的现行税种减为17个，增值税将成为所有行业和企业的主税种。延伸统一市场公平竞争环境中的抵扣链条，税收征管复杂程度进一步降低。二是带动财政体制改革。“营改增”牵动了中央与地方政府间财权配置这根线，随着地方财力的严重不足和地方事权的不断扩大，亟需从制度层面完善中央和地方的财政分权制度，合理界定中央与地方的事权和财政支出责任，重新调整中央与地方的收入划分比例，充实地方财力，以保证中央与地方利益关系预期的稳定性和各级政府财力分配的合理性。

二、“营改增”的利弊分析

（一）可以加快产业结构调整

产业结构的优化需要发展第三产业，而税负水平直接影响到它的发展，原增值税实行“抵扣法”制度，主要适用于第二产业；“营业税”是按照交易额征税，适用于第三产业。营业税由于无法抵扣上一环节的进项税额，需要按收入全额纳税，还实际承担了外购固定资产价款等增值税进项税额，“营改增”统一了第二产业与第三产业的税收制度，平衡了第二产业与第三产业的税收负担，特别是解决了第三产业重叠征税问题，将加快第三产业的发展，进而对扩大就业、增加居民收入、提高消费水平产生间接的影响。

（二）有利于建立货物和劳务领域的增值税出口退税制度

营业税改征增值税改革试点的推进，有利于优化投资、消费和出口结构，服务业的发展以及税制环境的改善，有利于吸引更多的资本流入，对国际运输服务和研发设计服务实行服务贸易出口退税政策，对技术转让、技术咨询、鉴证咨询、合同能源管理等服务贸易出口实行免税政策，增强了试点企业出口服务贸易的意愿，提升了服务贸易出口的竞争力，有效调动了服务贸易出口试点企业为境外单位和个人提供服务贸易的积极性，使服务贸易出口的能量得以释放。进一步优化投资结构，在拉动我国出口增长的同时推动一般贸易的增长，促进我国外贸结构的转型升级。

（三）减税效果明显，但对地方财政收入的影响较大

“营改增”是以税制改革为切入点，释放改革红利的一项重大举措，通过试点情况来看，“营改增”减税的示范效应较为明显，参加试点的企业发生的研发、设计、广告和租赁等费用，由原来不能抵扣进项税变为均可抵扣进项税额，大大减轻了企业的费用。但对地方财政来说，现行税制中，增值税虽然是共享税，但中央收入占绝对主导地位，营业税则是地方主体税种，占地方税收总量的一半以上，“营改增”后营业税将不存在，意味着地方税收将可能出现较明显的下降。为了保持现行财政体制基本稳定，所有营业税改征增值税后收入依旧按照原有共享比例进行划分，其归属未予改变。但这种做法并非长久之计，将会引发一些新的问题：如“营改增”部分增值税与原来的增值税都属于同一税种，但被割裂为两种不同的税收分享方式，在征收、管理、入库方面多有不便，也不符合税收公平一致性原则，在即将实施的增值税立法中将会遇到新的问题。

（四）可能导致征管难度加大

为了使得“营改增”后，纳税主体不会因为税率的改变而增加税负，在试点过程中，都设定了较低的增值税率或给予纳税主体财政补贴，如按照原营业税税负平移的原则，当前的改革试点新增6%和11%两档税率，加上原来的13%和17%的税率，使得增值税的税率档次过多，与中性税收的税制设计初衷有冲突，一方面由于增加了税制复杂性，导致征管效率降低；另一方面不符合简易征收的税法原则。

（五）可能导致部分企业税负增加

“营改增”的扩围，由于增值税税率高于营业税，加之仍然在部分行业开展，扩围后，少数由于专业化细分方面的能力不足，可抵扣项目少，增值税票据难以获取，以及使用税率增幅较大等因素，造成部分企业税收负担短期内会有所增加；税收负担有“不降反升”的趋势。

三、如何引导“营改增”扬长避短

（一）进一步完善“营改增”相关政策

一是扩大现代服务业试点范围。从发展趋势看，应进一步扩大现代服务业试点行业范围，力争“十二五”期末实现增值税对营业税的全面替代。二是适当降低一般纳税人认定门槛，扩大一般纳税人比重，以保障增值税内在机制的有效运行；同时应加强对现有小规模企业的宣传、引导、培训和服务，尽快将其纳入规范化的增值税管理体系。三是简化税率档次，促进公平税负。多档税率是一种必要的过渡性安排，然而税率档次较多，必然影响增值税“中性”作用的发挥，与“营改增”的初衷相悖，客观上也容易诱发纳税人逃税避税、偷税的动机，不利于税收征管。

（二）进一步完善税收征管制度，保证财政收入稳定增长

要进一步出台相关配套措施，保证整个改革过程的衔接与完整。增值税目前已是我国最主要的税种之一，其征收管理也较为规范，对一般纳税人采用的专用发票管理发挥了重要作用。但对小规模纳税人而言，尤其对于零散的个体经营者，他们的税收往往成为灰色区域，难以有效管理。此次增值税转型，既是一次减税活动，也是对增值税制度的完善，而与之相对应的，无论是要保证财政收入的稳定增长，还是要保证增值税制度的完善，税收征管方面都是一个不可忽视的因素。尤其是“营改增”税收衔接工作，对涉及“营改增”试点改革范围中的纳税户实施营业税改征增值税扩围政策后，管理增值税专用发票的压力将进一步加大，因此需进一步强化税源调查，掌握税源总量和结构变化，建立税源台账。通过加强税收监管，以信息管税、风险管理为着力点，有效控制税源，充分挖掘增收潜力，确保收入稳定增长。

（三）“营改增”配套制度改革需要协调推进

目前营业税仍是地方税体系中的主要税源，如果“营改增”在全国范围内铺开，地方税税收不可避免地会受到影响。目前许多地方财政已经捉襟见肘，不仅地方融资平台偿债风险令人担忧，启动新一轮投资时对土地财政的依赖也越来越严重。营业税被纳入增值税框架体系，将会动摇现行地方财政收支平衡的基础，因而，重建地方主体税种以及地方税制体系，调整中央和地方之间的财政关系和行政关系，确定合理的增值税分成比例和规范的转移支付制度，以此调节“地区间纵向和横向的不均衡”，使得中央、地方“两个积极性”充分合理地发挥作用，将是当前亟待提上议事日程的一项重要工作。

【参考文献】

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