国内外建筑节能标准化比较的策略分析

能源问题是当今世界各国普遍重视的问题,被公认为人类面临的四大生存问题之一。而在能源消耗中,作为人类活动基本场所的建筑,其使用过程中所消耗的能量,在社会总能耗中占有很大的比例:西方发达国家,建筑能耗占社会总能耗的30%~50%;我国建筑能耗目前已占社会总能耗的30%左右,并有逐步提高到35%的趋势。因此,显而易见,就节约能源而言,建筑节能无疑是节约能源最有效的方法之一。发达国家在20世纪70年代石油危机之后都已认识到建筑节能问题的严峻性,普遍将建筑节能作为国家的基本政策。30多年来,各国在新建建筑设计和施工、既有建筑的节能改造、建筑运行节能管理上结合着本国的能源情况,相继推出一系列的建筑节能法律法规和标准,并制订了相应的监督、激励政策以保障法规和标准的有效实施,这些举措使发达国家在建筑节能领域取得了瞩目的成就。因此,通过国内外建筑节能标准化的系统比较,找出自身的差距并得出对我国建筑节能发展的启示,对推进我国建筑节能发展,进而推进“节约型社会”的建设具有非常重要的意义。

1 发达国家建筑节能标准化概况

发达国家的建筑节能一般执行强制规制,其规制包括两个方面:一方面是建立各类建筑节能的标准体系;另一方面是通过立法明确建筑节能的管理模式和具体的实施办法,保证建筑节能标准的有效执行。从建筑节能标准化涉及的领域来看,它涉及新建(改建、扩建)建筑节能、既有建筑节能改造、建筑运行节能管理、建筑节能材料和产品以及可再生能源在建筑的应用等多个方面。由于前三者是目前建筑节能涉及的主要方面,而且新建(改建、扩建)建筑节能和既有建筑节能改造依据的标准和法规有很大的相似性,因此,以下将从新建建筑节能及建筑运行节能管理两个方面分析美国、欧洲各国、日本等发达国家和地区的建筑节能标准化概况。

1.1 美国

美国由能源部负责全国的能源节约工作。在新建建筑节能方面,1975年美国采暖、制冷及空调工程协会首次颁布了标准“ASHRAE 90新建筑物设计节能”,之后该标准大约五年修订一次,最新的版本为2004年版。以该标准为基础,1977年12月美国官方正式颁布并推行了《新建筑物结构中的节能法规》,并在45个州内收到了很明显的节能效果。在建筑物运行节能管理方面,1973年,美国政府开始实行联邦政府能源管理计划(FEMP)[1]。该计划用于引导政府各部门更为有效地利用能源。它除了涵盖新建建筑、建筑改造、设备采购、水电煤气和负荷管理外,重点包括建筑节能管理、运行和维护。其职责是帮助政府机构用最有效的办法实施能源管理,获得更高的能源效率以节省纳税人的费用。该计划的实行成为了降低能源使用费用、减少美国政府财政赤字的重要措施之一。现在,FEMP已成为美国政府能源政策的一部分,并用立法和政府命令的形式固定下来(见表1)。

此外,美国采取了一系列手段来推动建筑节能法规和标准的实施。首先,采用经济政策对法规和标准实施进行激励。1978年颁布的“能源政策法”详尽地规定了建筑节能的经济支持问题。例如,为州一级地方政府开展节能工作(能源调查、执行国家能源计划等)给予补助费等。其次,制订市场准入制度对新的建筑节能进行全程监督,建筑节能监督管理工作贯穿从设计到施工直至验收的建筑修建全过程。第三,制订“能效标识”制度来推进节能产品的使用。环保署(EPA)和美国能源部(DOE)联合推动了“能源之星”项目,获得“能源之星”标识的产品必须超过该类产品相应的最低能源效率标准。为了促进能耗标识产品的推广应用,美国政府在公共设施购置中优先选用带有“能源之星”标识的高效节能产品。第四,推行建筑节能统计和审计制度。目前,美国已经建立了相关建筑能耗统计数据库;纽约州等州还实施了包括建筑节能审计在内的能源审计项目。

1.2 欧洲国家

在新建建筑节能方面,欧洲很多国家没有过住宅性能认定标准,但都通过各种法规的确定来保障新建住宅建筑的节能。1985年,欧共体理事会《关于技术协调和标准化的新方法决议》,依该方法制定的“建筑产品指令”对建设工程提出了包括建筑节能在内的六项基本要求。瑞典1967年制订的《住宅标准法》中涉及新建建筑的节能,采用符合该法规制造的材料配件来建造住宅项目就能获得政府贷款[2]。在建筑运行节能管理方面,基于自身气候的原因,目前欧盟各国的运行节能管理的重点是供热锅炉管理。不仅每个国家制定了锅炉效率及节能导则,整个欧盟还成立了节能指导委员会,通过立法推动整个欧盟的节能工作。具体采用的措施包括欧盟推出了锅炉效率导则,定义了锅炉分类并规定了生活和商业供热锅炉的最低热效率要求并按此进行运行节能管理。

欧洲国家也采取了一系列的手段推行建筑节能相关法规和标准的实施。首先,在经济激励政策方面,德国、瑞典等国家先后采用了经济补助、减免税率等手段鼓励建筑节能。其次,德国和丹麦分别实行了“建筑物能耗等级标识”和“建筑能耗标识制度”推进建筑节能产品的使用。第三,实行了能量统计和审计制度。如英国对境内已建和在建的工业建筑、商业建筑和公共建筑等进行了全面的统计,丹麦对住宅用户实行了免费的供热节能审计[3]。

1.3 日本

日本是节能管理体制和机制最完善的国家之一,从政府和地方都建立了完善的能源管理机构和咨询机构,还普遍建立了民间节能组织。其建筑节能法规和标准主要集中在新建建筑节能方面。早在1979年该国就颁布了《关于能源合理化使用的法律》,并于1992年和1999年先后修订过两次。该法规规定了新建建筑建设方的义务:即对于建设的新建筑,要使建设方和设计方在建筑物建设时就想方设法提高建筑物的能量利用率,但该法律并不作为罚款的依据。为了使所制定的法规得以执行,日本政府为此制定了许多具体可行的监督措施和必须执行的节能标准,并确立了明确的节能目标。根据建筑使用功能的不同,日本分别制定了公共建筑和住宅建筑的节能标准,其中公共建筑同样根据建筑使用功能的不同进一步细分为宾馆、医院、百货商场、办公建筑、学校等5个类型,并分别给出了相应的节能标准[4]。

2 我国建筑节能标准化现状

2.1 建筑节能管理体制方面 与国外发达国家相比,我国的建筑节能起步较晚。1994年,建设部为了促进建筑节能工作,成立了节能工作协调组与建筑节能办公室,并多次下发关于实施建筑节能标准的通知,推动建筑节能标准的执行。随着对建筑节能工作重视的逐步加强,2006年9月建设部在科技发展中心又设立了建筑节能中心。但目前各个地方上的建筑节能组织机构还是临时性的,而且分属不同部门,相互之间没有形成良好的协同工作机制。

2.2 建筑节能法规和标准制定方面

1997年,我国颁布了最早的与建筑节能相关的法律法规,即《中华人民共和国节约能源法》(主席令[第90号]以下简称“节能法”)和《中华人民共和国建筑法(主席令[第91号]以下简称“建筑法”)。1999年,国家经济贸易委员会公布实施了《重点用能单位节能管理办法》,它是《节能法》最早的配套规章,其后有关部委陆续制定了节电、节水、能源标准管理、节能产品认证管理、资源综合利用认定管理以及铁路、交通行业的《实施细则》。截至2004年6月,有20多个省市先后颁布了总计约70项以《节能法》实施条例或者实施办法为主要内容的地方法规。大部分是对新建建筑执行节能标准强制性条文作出明确规定。2005年,建设部颁布了《民用建筑节能管理规定》及《关于新建居住建筑严格执行节能设计标准的通知》,对民用建筑的建筑节能作出了具体规定(见表2)。

除了上述法律法规外,我国还制定了一些与建筑节能相关的标准。首先,新建建筑节能方面,我国现行国家标准主要集中在建筑设计领域,其体系如表3所示[5]。

而建筑运行节能方面,我国已制订的国家标准主要包括用于空调通风运行管理的“GB 50365-2005空调通风系统运行管理规范”以及用于锅炉运行管理的“GB/T 3486-1993评价企业合理用热技术导则”、“GB/T 15317-1994工业锅炉节能监测方法”和“GB/T 17954-2000工业锅炉经济运行”。此外,围绕推行新型建材和进行建筑墙体改革,我国还制定了一系列新型墙材的国家和行业标准,例如,“MT/T 5011-1995节能墙体EPS外保温工程施工及验收规范”等。近年来,随着我国循环经济建设的推进,我国又制订了“GB/T 50378-2006绿色建筑评价标准”等一些与绿色建筑相关的标准。

2.3 建筑节能法规和标准实施方面

虽然我国已经制定了一系列与建设节能相关的法规和标准,但总体来说,目前我国建筑节能法规和标准实施效果不佳。建设部2000年对北方建筑节能标准执行情况的检查结果显示,达到建筑节能设计标准的建筑只占同期建筑总量的6.4%。到2000年底,在全国城乡既有的房屋建筑中,达到采暖建筑节能设计标准要求的仅有1.8亿平方米,仅占全部城乡建筑面积的0.6%,还有270亿平方米的既有建筑存在着比较严重的保温隔热性和气密性差、供热系统效率低下等问题。

3 国内外建筑节能标准化比较及其对我国的启示

与国外发达国家和地区相比,我国在建筑节能标准化方面还存在较大的差距。下面我们将从建筑节能标准化管理体制、法规和标准制定、标准实施的管理和监督、经济激励政策、建筑能耗统计制度以及能效标识制度六个方面对国内外建筑节能标准化进行系统地比较分析,并在此基础上提出对我国建筑节能标准化工作的若干启示。

3.1 建筑节能标准化管理体制方面

从发达国家建筑节能的发展历程来看,建筑节能经济是一种以外部经济特征为主的经济,公益性很强,仅仅依靠市场的调节很难奏效,因此,建筑节能及其标准化的发展离不开政府的积极推进和主导。为此,发达国家纷纷成立了负责节能工作的政府机构,建立了较完善的建筑节能标准化管理体制,通过政府职能在建筑节能领域内的不断强化,积极推动建筑节能标准化的发展。如美国能源部专门设立了国家节能办公室,法国设立能源节约厅,日本的经济产业省由资源能源厅的节能新能源部专门负责节能事宜。在上述国家机构之下,发达国家很多地方政府也建立了统一的节能管理机构。这些机构都围绕节能设定了很明确的职责,为建筑节能法规和标准的制定和推行提供了重要保证。而我国目前只有建设部2006年9月在科技发展中心设立了建筑节能中心,各个地方上的建筑节能组织机构大多是临时性的而且分属于不同部门,相互之间没有形成良好的协同工作机制。建筑节能标准化管理体制上的不完善已经成为阻碍我国建筑节能健康发展的主要瓶颈。因此,我国应借鉴发达国家建筑节能机管理体制上的成功经验,尽快完善建筑节能管理体制,加强政府在建筑节能上的推进力度。

3.2 建筑节能法规和标准体系制定方面

发达国家建筑节能相关的标准、法规和政策往往相互配套,相互支撑,为建筑节能标准的有效实施奠定了坚实基础。这一点仅从美国联邦政府能源管理计划的配套法规及标准的制定和实施情况就可见一斑。另外,发达国家在制定节能标准时非常注重标准的科学性,标准制订的参与方大都来自相关的多个部门,标准的协调性较好。而从我国目前建筑节能领域的法律法规体系来看,我国建筑节能领域的基本法律缺乏相应的子法支持,建筑节能工作难以找到明确的法律依据。在我国现有的涉及建筑节能的法律文件中,仅有《节能法》和《建筑法》的效力级别是“法律”,缺乏与之相配套的《建筑节能法》或《建筑节能管理条例》等相关法规。由于《节能法》和《建筑法》两部法律都是从宏观角度对建筑节能加以规范,因此无法为建筑节能工作提供具体可行的法律依据。建设部的《民用建筑节能管理规定》虽然在推动各地建筑节能工作方面发挥了一定的作用,但其效力级别仅为“部门规章”,而我国不同能源、资源管理权归属于不同的权力部门,权利的分散以及各部门间的利益冲突极大地降低了《民用建筑节能管理规定》的执行力度和普遍的约束力。然而,建筑节能涉及建材、煤炭、电力、天然气、石油、轻工、家电等许多行业,因此必须制定相应的法律法规对建筑节能相关各部门给予统一协调和规范,才能保障建筑节能工作的顺利开展。此外,从我国现行的建筑节能标准体系来看,我国现行的节能标准主要涉及建筑设计阶段,建筑节能运行管理、能效、新能源利用、检测等方面的标准还比较缺乏,现有的标准还不成体系。而且,我国建筑节能标准与市场的结合度不强,实际可操作性不高。从上述分析来看,我国应尽快完善建筑节能方面的法律法规和标准体系,并注重法律法规与标准体系间的相辅相成关系。

3.3 建筑节能标准实施的管理和监督方面

美国的节能法规对新建建筑推行系统的市场准入制度,实现了新建建筑从设计到施工直至验收的全程节能监督和管理。新建建筑工程必须做节能耗算;建筑施工前,设计方 案必须通过有关方面的审查批准;所有的民用建筑施工必须严格执行建筑节能法规;建筑验收时,还需要实施能源审计项目,对建筑运行中的能耗进行能效诊断和检测。而与国外发达国家相比,我国目前建筑节能标准实施的管理和监督环节缺失,这也是我国建筑节能法规和标准实施效果不佳的主要原因之一。因此,我国应加强对建筑节能法规和标准实施的监督和管理,尽快建立相应的管理和监督制度。

3.4 建筑节能经济激励政策方面

经济激励政策是政府通过经济杠杆保证建筑节能标准实施的有效手段。发达国家在节能标准实施方面制订了一系列经济激励政策。例如,美国为支持州一级地方政府开展节能工作给予补助费;欧盟在实施锅炉节能管理时,对投资成本一般为常规锅炉1.5~2倍的冷凝式锅炉(节能锅炉)给予补贴。而我国目前的节能相关法规多数只有强制性要求,没有激励性的经济政策。我国曾有节能建筑可以减免固定资产投资方向调节税的优惠政策也于2001年1月1日起停止执行。我国应充分借鉴国外发达国家的经验,尽快制定建筑节能方面的经济激励政策,运用财政、信贷、物价、税收等经济调节手段鼓励、引导节能标准的实施,支持推动节能工作的开展。

3.5 建筑能耗统计制度建立方面

建筑能耗的统计工作有利于全面了解建筑能耗的水平,同时在某种程度上可以反映建筑节能标准的执行情况,为进一步制订法规和标准提供数据支撑。美国自上世纪建立了统计制度并建立了相关建筑能耗统计数据库,英国对境内已建和在建建筑进行了全面的统计并也已建立详细数据库。而我国目前尚未建立科学的建筑能耗统计制度,建筑能耗的统计指标分散、统计方法不够成熟、统计渠道较单一。因此,我国应尽早建立科学的统计制度,为建筑节能标准的制定和实施做好基础数据支撑工作。

3.6 建筑能效标识制度建立方面

建筑能效标识制度和能效标准结合实施,一方面可通过强制性的最低能效标准确立新建建筑和新增设备市场准入的最低门槛,另一方面可以通过能效标识方法来鼓励生产厂商(房地产商)生产更加高效的产品(建筑),同时引导用户购买节能产品和节能建筑。因此,建筑能效标识制度能够实现限制低效产品和激励高效产品占领市场的目的,为节能建筑营造了公平、公开的竞争环境,是培养标准实施良好市场环境的重要手段。美国、日本、澳大利亚等国家广泛实施了建筑能效标识制度并取得了很好的成效。因此,我国也应该借鉴发达国家的成功经验,推行适合我国国情的建筑能效标识制度,借助“市场力量”促进建筑节能标准的有效实施,推动建筑节能标准化快速发展