生态税收累退效应对策

早在20世纪七十年代初期，欧洲就开始研究环境税收，直到八九十年代初期，生态税的观念才得到首次重要的国际突破性的发展。生态税收源于英国“福利经济学之父”庇古的外部性理论。庇古主张，为克服私人和社会净产出之间的差异，国家应对产生外部负效应的企业征税，其数额应该等于该企业所造成的损害，以便使私人成本和社会成本相等；同时对产生外部正效应的单位给予补助或津贴，以此刺激产量增加。随着环境问题的日益恶化和对环境问题的日益重视，公共财政学家和环境经济学家越来越关注生态税政策的制定和实施。

一、问题的提出

事实上，市场本身会产生外部性，政府为解决市场外部性制定的各种规制政策同样会产生外部性，即规制外部性。规制外部性是政府为纠正市场失灵而干预市场资源配置的副产品。它是一种政府失灵，具体表现为利益群体因政府规制而获得额外收益或遭受额外成本。与市场外部性一样，规制外部性的双方都面临着一定的成本（或收益）。通常情况下，规制外部性的承受者面临着被强加各种政策所产生的转移成本（或收益），而这些政策通常是服务于一些特殊利益集团的。规制的制定者则面临着对其行为负面效应进行分析或思考的成本（Wiener，1998）。这种思考成本意味着规制机构有可能忽略其职责领域之外的损害，或者讲即使这种损害存在于其职责范围之内，但如果不便于对一项已经获得官僚势力支持的政策进行重新考虑的话，他们同样有可能予以忽略。理想的规制决策制定将考虑到这种思考成本，以决定给予政策的外溢效应多大的关注。

总之，理论界已基本认同，政府在对私人部门进行规制时其本身的行为也可能产生外部性。这种外部性区别于传统意义上的市场外部性，它一般是政治过程的结果。但政府机构在制定或实施规制政策时，通常会偏向于其职责范围之内的利益而忽视其职责范围之外的损害，通常会维护强势群体的利益而忽视弱势群体的呼声。政府这种内在的利益分配倾向制约了其干预市场的效率，使得规制的结果远远偏离了社会最优状态。

二、生态税收累退效应

理论上，外部性具有正负之分。正的外部性是指利益群体因政府规制而额外受益，而负的外部性则反之。规制外部性也有代内与代际之分。代内外部性是指在特定时期内政府规制所产生的成本或收益在各市场主体之间进行的转移，而代际外部性则强调政策的跨期影响。例如，政府的生态税规制不仅具有代内的成本（或收益）转移效应，而且还具有代际的福利再分配性质。此外，从地区层次上看，规制外部性还具有区内与区间之分。与区内外部性不同，区间外部性强调规制的跨区影响，即地方规制政策对邻近地区居民和厂商的溢出效应。

对生态税规制政策效应的评估一直是经济学家们关注的问题。一般来讲，生态税规制具有两方面效应：规制收益的分配和规制成本的分摊。规制收益的分配取决于每个利益集团（或市场行为主体）对消减一个污染源的评价，而规制成本的分摊则取决于被选择的规制工具以及规制项目的融资方式。有些学者考察了生态税规制政策的福利分配效应。一般认为，各利益群体对于规制的偏好存在差异。假设环境质量是个奢侈品，那么高收入群体比低收入群体对环境质量的改善具有更高的评价（Baumol＆Oates，1975）。遵循这一逻辑，人们可以认为高收入群体承担更多的规制成本。然而一些经验性研究表明，生态税收规制施加于居民的负担很可能是呈累退性分布的。政府对污染企业进行规制，很可能使这些企业通过提高其产品价格把规制负担向潜在的产品购买者转移。作为结果，规制最大的受损者往往就是那些购买污染企业产品最多的低收入群体。在这里，低收入群体实际上是对他们偏好较小的规制政策承担了大部分的外部成本。Dorfman（1975）考察了1972年美国生态规制成本的分配情况，同时它还估计了1976年和1980年的效应。他发现在1972年和1976年的规制成本的分配是具有适度累退性的，而在1980年这种累退性则比较大。Robinson（1985）利用一个一般均衡模型考察了1973年和1977年美国规制工业污染的成本分配情况。该研究显示，在1977年最低收入阶层收入的1.090%或个人消费支出的0.510%被间接用于支付污染的消减成本，而相对应的高收入阶层的数据是0.218%和0.423%。因此，Robinson认为，工业污染规制成本在各收入群体之间具有相当的累退性。此外，Gianessi＆Peskin（1980）研究了1972年美国《净水法》实施的效应，Pearson＆Smith（1991）考察了英国、德国、意大利、荷兰以及西班牙等国环境政策实施的情况，Metcalf（1999）分析了美国环境规制中40个产业和10个收入群的数据，他们都得出了类似的结论。

三、国外对消除累退效应研究的政策建议

虽然政府机构在制定或实施规制政策时，通常会偏向于其职责范围之内的利益而忽视其职责范围之外的损害，但是在政策的实施过程中，公众和媒体最容易关注到的往往是政策所带来的负面效应。因此，要保障生态税改革顺利实施并能够得到社会的广泛认同，必须尽可能地消除政策的负面影响，即要消除生态税收带来的累退性。国外学者通过研究提出的关于消除累退效应的政策建议主要有：

（一）减少或改变间接税，例如，增值税。更多地选择直接税，如，所得税等，这样能减少因税负转嫁而带来的政策低效率。

（二）提高收入课税的起征点，或降低低收入家庭的税率以给低收入群体带来利益，保护弱势群体的利益，使有能力的纳税人承担更多的税负，体现税收的公平原则。

（三）返还相等的总计金额数量给每个家庭。总计金额的返还方式被认为是理想的补偿方式。这是因为低收入家庭拥有比较少的能源消耗设备，而且消费比较少的热能，所有总计金额的补偿方式能确保消除累退的效果。但是这也有可能回返还给大量的免税人，不利于税收的公平。如果它能按人口而不是按家按户的话，这种能源的总计金额补偿将更加有效。然而，居民越少，能源的人均使用量越高。如以人均能源消耗为补偿标准时，领年金者和单身的父母不能得到充分的被偿。更先进和公平的方法是以人均用水量及家庭收入规模为标准来进行设计。

（四）通过社会福利系统进行补偿，使税收成为“中立”的。退休金、失业救济、家庭收入补贴等等，能对家庭收入进行一定的补偿，从而使规制成本的分摊更加合理。

（五）引入税率变动机制或一些能源免税。如以体积为标准进行征税，一定量的减免将降低总体的单位税负。可以将税率设定为一定量以上逐级递增的形式。这在一定程度上反映了效率与公平相结合的原则，它能让一些能源消耗较小的家庭不需要征税，同时也能鼓励更多的人珍惜能源。

（六）能源匮乏的陷阱。即由于家庭收入较低的家庭只有能力购买便宜的、能源使用效率比较低的工具，将加剧能源匮乏的局面。这通常能够通过鼓励使用高效地能源用具来加以改善。但是，现实中克服能源效率市场上的失灵问题很难。（Clinch Healy，2000）

（七）积极的鼓励政策比供给方面的激励政策更加有效。比如，可以通过免税政策使人们出行更多地选用公共交通和自行车而尽量少的选用电动车等。在加州，如果人们在比上一年的能源消耗降低了20%，那么他们在下一年中将得到20%的能源费用的折扣。这种激励体系在能源消费账单可得的情况下将比刑事的或者行政的管理方法更加有效(Edison，2001)。

（八）以优惠购物券的形式进行返还。这些措施可以鼓励人们更多地去选购一些新的、能源使用效率高的工具或是更节能的设备。如，要推广节能灯泡的使用可以发行这样一种优惠购物券，凭券购买节能灯泡可以享受一定的折扣，以此来鼓励人们将家里所有灯泡都换成节能灯泡，节约用电成本。此外，优惠购物券也可以用于节约能源的绝缘材料和能源效率较高的家用电器(电冰箱、电饭煲、洗衣机，等)的购买。

所有措施最关键的一点，就是要向人们说明并且强调节约能源、纳税、合理的补贴、全球变暖等事实的重要性。此外，在能源价格本身不断上涨的今天，人们也已经越来越认识到提高能源使用设备的效率从而降低能源消费的重要性。

四、对我国的启示

进入20世纪九十年代以来，OECD成员国的环保政策出现了一种新的趋势，这就是政府逐渐减少直接干预的手段，代之以各种间接干预的经济手段，其中征收环境保护税便是重要的手段。对我国的启示主要有以下几点：

（一）扩大环境保护税的征收面，适当提高环境税占税收总额的比重。一般而言，环境税是对人们的行为对环境产生的负外部效应进行约束的税种的总称。OECD国家与生态相关的税收占GDP的比重比较高，这些国家不仅对一般的燃油、运输工具的使用课税，而且还对二氧化碳、氮氧化合物、硫、磷化合物、噪音、塑料制品、一次性制品、废水、垃圾等普遍课税，它几乎涉及与环境污染有关的方方面面，较重的税负在扭转人们的行为方面确实产生了作用。相比之下，我国环境保护税涉及的面较窄，税负过轻。

另外，我国在设计水、煤、电、农药、化肥等产品的增值税税率时，更多地只考虑了它们作为生产、生活的初级投入品、必需品需降低税负的一面，忽视了我国人多地少、资源贫乏、环境污染严重的一面。我国的税制建设在环境保护方面严重滞后，许多对环境有害的产品未列入课税范围。

（二）将能源税的征税环节设定在“能源链”的首端。这样，既能取得好的控制效果，又可以节约控制成本。并且最好的选择是使用直接税。

（三）可借鉴OECD成员国在环境保护方面的激励。如对能源利用率较高的设备销售进行补贴、折扣，对节约能源的行为进行奖励等。总之，在很好地对环保节能产品的生产和使用进行宣传的同时，还要以各种激励进一步影响人们的选择，从而引导人们正确的消费行为。

（四）实行差别税率。充分运用差别税率的导向功能，而我国差别税率级次过粗。如，消费税不对无铅和含铅汽油、无硫和含硫柴油实行差别对待，不对污染更严重的大型客、货车课税。

（五）实行专款专用制度。收缴上来的环境税一部分应专门用于改善环境的投资和补偿对劳动力的征税，而我国开设与环境有关的税种似乎更多是出于收入的考虑，没有规定专款专用制度。

（六）给纳税人以各种税收返还。推行以能源为主要课税对象的生态税收会加重企业负担，造成企业竞争力下降。因此，许多国家通过对纳税人进行补偿、补贴或以减少其他类型税收的方式，目的就是不影响纳税人竞争力，造成利润下降的累退效应。

（七）在实施税收改革过程中，应当充分强调税收对社会发展的意义，使税收支出不再是公众的黑洞。就我国目前的税负而言，有人认为相对于西方国家来说我国的税负太低了，可是跟西方国家的福利比起来，又有人会觉得我国的税负太高了。为了让税收政策深入人心，政府采取一些必要的措施，让公众知道税收收入都上哪去了、怎么用的、能给纳税人带来怎样的好处、提供怎样的公共产品，即增加政府财政支出的透明度，是很有效的办法。

从上面的分析看来，生态税改革是我国实现和谐社会的必然选择，在政策的完善方面我国仍有很长的路要走。■