我国区域间环境容量使用程度的均衡状况分析及对策探讨

摘要：当某一区域环境容量使用程度较高时，单位污染物的环境损害将会较大，因此单位污染物环境损害成本基本可以反映各区域环境容量的相对使用程度。对各省域的单位污染排放量可能导致的污染平均损失以及污染排放与环境损失的基尼系数进行估算，结果显示，在环境容量利用程度方面，省级行政区域间相对比较均衡，但是部分省域之间存在着较大的差异，说明我国针对部分区域实行差异化收费标准，是必要的，将有利于环境容量的合理使用。结合我国实际，建议在全国统一的排污收费标准基础上允许对个别省份的排污收费标准进行差异化调整，实施区域差异化排污收费标准。

关键词：环境容量；使用程度；均衡状况；排污收费

一、 引言

随着对污染排放和环境质量之间关系认识的不断加深，人们逐渐认识到，对某一设定区域内的环境质量的影响程度，并不取决于这一区域内各种污染物的排放浓度，而是取决于各种污染物排入这一区域的污染物总量。为维持一定的环境质量水平，在有限的环境容量保持一定水平的情况下，必须对污染物排放总量进行控制。我国地域广阔，既囊括诸多流域，又有较长海岸线，还有大山大脉，不同的区域在环境容量及环境自净能力方面都存在较大差异。同时，由于受我国文化政治传统、经济社会发展程度、环境功能规划等因素影响，我们对不同区域的环境容量利用情况一直存在一定差别。虽然如我们之前所述，对客观环境容量绝对值的评估十分困难，且总是具有较大主观性，但我们可以通过相对值的对比发现不同区域环境容量的差异。根据经验可知，当某一区域环境容量使用程度较高时，单位污染物的环境损害将会较大。因此通过观察各区域的环境退化成本与污染排放量的比值，即单位污染物环境损害成本，可以判断各区域环境容量的相对使用程度。当环境退化成本与污染排放量的比值较大时，说明该区域的环境容量使用程度已经相对较高，而当环境退化成本与污染排放量的比值较小时，则说明该区域的环境容量使用程度相对较低。

二、 我国区域间环境容量使用程度均衡状况实证分析

为考察我国环境容量及其使用情况的区域差距，我们对样本年份各省（直辖市、自治区）单位污染排放量可能导致的环境损害成本进行估算。由于环境经济核算数据具有一定滞后性，目前，可供我们参考的相对官方性质的详细环境核算研究数据截止到2008年，因此我们选择2008年作为样本年份。根据数据可取得性及增加可比较性原则，我们主要针对气体污染排放、水体污染排放及气体环境容量、水污染环境容量情况进行分析，并将主要污染物排放量折算为污染当量进行衡量。具体而言，我们选择水污染排放中最主要的污染排放物化学需氧量、氨氮，以及气体污染排放中最主要的污染排放物二氧化硫、烟尘、粉尘、氮氧化物等的排放量与各污染因子对应的污染当量值的比值，即污染当量，来衡量各省（直辖市、自治区）污染物排放量。根据《中国环境经济核算研究报告2008年》中对应省（直辖市、自治区）的污染损失成本来衡量环境污染损失。该报告中的污染损失成本也即环境退化成本，是通过污染损失法核算的环境退化价值，是指在目前的治理水平下，生产和消费过程中所排放的污染物对环境功能、人体健康、作物产量等造成的种种损害。由于对各省（直辖市、自治区）的相关污染排放的数据主要是针对工业和生活点污染源的污染排放的统计，而污染损失成本包括了大量种植、农村生活等非点源污染所带来的损失，为增加数据可对比性，我们对主要污染排放物中的化学需氧量、氨氮、氮氧化物等未统计但实际包含有大量种植、农村生活等非点源污染的污染物排放量，根据全国总体的污染排放核算结果中工业和生活点污染源排放量与包含种植、农村生活等非点源污染排放的总排放量的比例，对各省域的相关数据进行了折算。

对2008年各省域单位污染排放量可能导致的环境损害成本进行的估算结果显示，我国部分省域间单位污染排放可能导致的环境损害成本存在巨大差距，其中单位污染排放可能导致的环境损害成本最高的北京市为37.55元/污染当量，而单位污染排放可能导致的环境损害成本最低的贵州省仅为3.90元/污染当量，前者的值为后者的9.63倍。这说明，受我国文化政治传统、经济社会发展程度、环境功能规划等因素影响，部分省域之间的环境容量利用程度存在较大的差异。

为进一步为我们制定相关排污收费政策提供依据，我们借用基尼系数的计算与对分配公平的判断方法来对我国各省域间单位污染排放可能导致的环境损害成本的总体差异情况进一步考察。基尼系数是20世纪初意大利经济学家基尼，根据洛伦兹曲线所定义的判断收入分配公平程度的指标，是国际上用来综合考察居民内部收入分配差异状况的一个重要分析指标。基尼系数的计算方式与分配公平的判断方法，也可以运用在各种分配公平性研究中。如果我们将污染排放所引起的环境污染损害（换一个角度而言，也可以是对环境容量的使用）视作一个待分配的物品，同样可以以基尼系数来对其分配的公平性进行考察。

根据前述的估算数据，我们将2008年我国各省域污染排放可能引起的环境损失成本作为评价对象，以2008年各省域污染排放量为评价指标进行分析。我们对各省域污染排放可能引起的环境损失与污染排放量的平均值进行排序，并以各省域污染排放总量的累积百分比作为横坐标，以各省域污染排放可能引起的环境损失的累积百分比作为纵坐标，可以得到相应的洛伦兹曲线图。如图1所示。

我们采用相对比较简便且普遍使用的梯形面积法计算基尼系数，将洛伦茨曲线下方的面积近似为若干梯形进行计算。得到我国2008年单位污染排放量可能导致的污染损害的基尼系数为0.21。

按照联合国有关组织规定：基尼系数若低于0.2表示收入绝对平均；0.2～0.3表示比较平均；0.3～0.4表示相对合理；0.4～0.5表示收入差距较大；0.5以上表示收入差距悬殊。对虽然环境污染相关的基尼系数的评价标准与收入差距的基尼系数的评价标准应该有较大差别，但前述收入分配的基尼系数评价指标可以为我们评价环境污染分配的基尼系数提供一定参考。总体而言，我国2008年单位污染排放量可能导致的污染损害的基尼系数为0.21，应该说相对比较平均。也就是说，我国在环境容量利用程度方面，总体上在省级行政区域间相对比较均衡。但是，部分省域之间存在着较大的差异。

三、 我国实行区域差异化收费标准的政策探讨

我们通过对各省环境容量利用程度方面的分析发现，部分省份之间存在着较大的差异。当我们制定排污收费政策时，如果仍然坚持全国统一的排污收费标准，将会导致部分省份环境容量的不均衡，一部分省域会过分投资从而给环境带来不可逆的破坏，而还有一部分省域则有可能环境利用不充分，由于环境容量的非储蓄型，会造成环境资源的浪费。如果我们允许各省（直辖市、自治区）根据自身情况自行制定相应的排污收费标准，则又可能会出现费改税支持者们所提出的行政收费存在的种种问题，如执行刚性不够、为筹集地方财政资金乱收费、为发展经济忽略环境损失实行低收费标准等等。为充分合理利用环境容量，实行区域差异化收费标准是必要的，但同时也必须根据我国经济社会与自然环境实际，实行符合我国国情的区域差异化收费政策。

作为污染排放总量控制基础的环境容量，本质上是一种公共品，具有公共品的一般特性。在通过排污收费标准进行污染排放总量控制时，应充分考虑环境容量作为公共品的空间属性。某些公共品的受益范围是全国性的，但并不是所有公共品都是在一国范围内共同消费，许多公共品的受益局限在特定的地理区域之内，有一定空间范围的限制。从理论假设的角度出发，只要充分考虑了公共品的受益与成本的对应性，谁来制定和实施公共品的供给与成本分担政策并不十分紧要。但从实践角度来看，公共品的供给与成本分担决策由该公共品的特定受益区域的公众集体作出，会对公共品的受益与成本分摊的对应性相对有所提高。为提高效率，政府往往作为特定区域的受托人，代为行使特定区域的相关决策。从这一角度，公共品的空间属性或许还可以说是政府层级设置的经济学基础。与此相适应，大多数国家的政府体系都不是由单一的或者完全集中的一级政府所构成，而是有若干层级设置，每一级政府之间会存在包括财政权在内的职权划分。当我们对区域差异化排污收费政策进行探讨时，应充分考虑环境容量以及污染治理作为公共品所具有的空间属性与我国政府层级设置及权力分配的实际状况。环境污染和对环境容量的使用，本身具有较强外部性，但这并不能将其直接归入为纯公共品范畴，从我们之前对环境容量使用程度的省域间不平衡性分析来看，环境容量往往具有区域间差异的，这可以证明其具有区域特性。因此，排污收费作为以环境容量为基础的污染排放总量控制政策，由该公共品的特定受益区域的公众集体作出，或由其人当地政府来作出，更具正当性。

从我们本节针对环境容量使用程度及污染治理成本区域间差异的实证分析来看，我国部分省份之间存在着较大的差异，说明我国针对部分区域实行差异化收费标准，是十分必要的，有针对性地对个别区域针对排污收费标准进行一定调整，将有利于环境容量的合理使用。当然，环境容量的空间范围严格来说是难以确定的。如果我们仅依靠环境容量的空间范围来对排污收费政策的制定的政府层级进行设计，也将是十分困难的。因此，我们需要更多地结合我国相关的政治、经济、文化以及法律制度体系等因素来考虑。我国排污收费制度建立之后很长一段时间都是以行政收费为主体的形式存在。作为我国的相对于税收具有较大灵活性的一种行政征收方式，行政收费从其经济属性上来看，无疑在作为经济手段对区域性公共品供给与分配进行调节时，理论上具有合理性。但长期以来，我国行政收费制度曾经或仍然存在一定问题，如导致地方间费式竞争或乱收费等。也正是基于这些问题，我国近年来对行政收费的管理不断加强，其中重要的一项举措就是将行政收费的项目与标准的设定权仅限定在国家和省两级。因此，如果我们要实施区域差异化排污收费标准，以省级行政区域为单位相对比较适宜。

我国环境容量使用程度在总体上相对比较均衡，说明我国实行统一的排污收费标准，在总体效率上而言，具有一定合理性。因此，我们提出实行区域化差异排污收费标准并不应完全对统一排污收费标准进行否定。实际上，由于排污收费制度在我国从建立开始就受到相当的重视，使得我国排污收费制度从建立之初到后来的发展完善，都有别于一般的行政收费项目。同时，随着我国对行政收费相关制度的治理与完善，作为行政收费的排污收费制度也同样不断被改进，到目前已基本具备了准税收的性质，与许多税收项目并没有实质性差别。全国统一的排污收费标准还具有防止我们之前所提到的地方间费式竞争或乱收费等作用，为排污收费起到应有的污染排放总量控制目标提供一定保障。

基于以上考虑，我们可以对目前的排污收费制度进行一定的改变，即在全国统一的排污收费标准基础上允许对个别省份的排污收费标准进行差异化调整。这样的制度设计，将既有利于保障排污收费制度的执行刚性和公平性的体现，又有利于环境容量的充分使用，引导产业结构合理布局，避开环境敏感区域，向环境资源条件丰厚、功能能要求的区域发展，使得整个社会以较小的成本取得较大的社会效益和环境效益。

其实，省域间差别收费标准在我国排污费标准制定的实践中，近几年已经有所体现。虽然2003年施行的《排污费征收使用管理条例》规定：“国务院价格主管部门、财政部门、环境保护行政主管部门和经济贸易主管部门，根据污染治理产业化发展的需要、污染防治的要求和经济、技术条件以及污染排放者的承受能力，制定国家排污费征收标准。国家排污费征收标准中未作规定的，省、自治区、直辖市人民政府可以制定地方排污费征收标准，并报国务院价格主管部门、财政部门、环境保护行政主管部门和经济贸易主管部门备案”。按此规定，国家排污费征收标准应按《排污费征收标准管理办法》的规定执行，各省、自治区、直辖市人民政府只可以在国家排污费征收标准中未作规定的情况下，制定地方排污费征收标准。但在近几年的排污费改革实践中，国家层面已默许各省提高当地排污费标准。如江苏、河北、山西等省就相继在2006年后提高了各自的排污费标准。如江苏2007年就制定了新的排污费标准，将废气排污费征收标准由0.6元/污染当量提高到1.2元/污染当量，将污水排污费征收标准，由0.7元/污染当量，提高到0.9元/污染当量。河北于2008年规定：废气二氧化硫排污费征收标准自2008年7月1日起由0.60元/污染当量提高到0.96元/污染当量，自2009年7月1日起提高到1.2元/污染当量，污水COD排污费征收标准自2008年7月1日起由0.70元/污染当量提高到1.1元/污染当量，自2009年7月1日起提高到1.4元/污染当量。浙江于2014年规定：水污染物中除五类重金属因子（铅、汞、铬、镉和类金属砷，下同）外的各因子排污费征收标准由每污染当量0.7元调整为1.4元；大气污染物中除五类重金属因子外的各因子排污费征收标准由每污染当量0.6元调整为1.2元；水污染物、大气污染物中五类重金属因子的排污费征收标准分别由每污染当量0.7元和0.6元统一调整为1.8元。

在我国，排污费作为一项行政性收费，相对于税收具有一定的灵活性，这为我们实行区域差异化收费标准在制度设计层面提供了可行性。但这同时也会让我们对我国行政性收费制度可能导致地方间费式竞争或乱收费等问题有一定担忧。而排污费实行全国统一收费标准是排污费具有准税收性质的一个重要特征，也成为我们支持行政收费形式的排污费制度存在的一个重要理由。然而我们并不应该因此完全忽略实行区域差异化排污收费标准的必要性。为在两者之间取得平衡，我们可以仍然将排污收费标准的设定权留于国家层面，由国家层面在制定全国统一排污收费基础标准的基础上，针对个别差异较大的省份制定不同的排污收费标准。

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基金项目：司法部国家法治与法学理论研究项目“实施民生财政背景下的预算法律制度完善研究”（项目号：13SFB2041），杭州市哲学社会科学规划常规性立项课题“杭州市环境保护的公众参与法律制度研究”（项目号：B13FX01）。

作者简介：黄天华，上海财经大学公共经济与管理学院教授、博士生导师；徐毅，上海财经大学公共经济与管理学院博士生。

收稿日期：2014-09-18。