迎接“老龄化高峰”挑战——关于养老保险改革的报告

2019-10-06 版权声明 举报文章

市场为了使巨额养老保险基金成功运转,以满足老龄化高峰时支付的需要,使每个离退休职工都能安度晚年,专家呼吁,进行养老保险基金运作方式的转轨。但是,要转轨,就必须解决空帐问题。那么,空帐的资金缺口有多大,该如何解决?若要转轨,新的运行方式又是什么样?资金数额没有增加,仅变换基金运作方式就能满足支付需要吗?带着一连串问题,记者采访了有关专家学者。

一、填补空帐宜早不宜迟

实现养老保险基金运作方式转轨,变名义上的基金积累制为实质上的基金积累制的前提,是如何筹集一笔资金解决退休职工和老职工帐户的空帐问题。国务院体改办宏观体制司司长、研究员宋晓梧和国务院发展研究中心社会发展研究部副研究员葛延风认为,能否逐步补实个人帐户空帐,是转轨的关键。

那么这个空帐规模有多大?国务院发展研究中心的葛延风说,据世界银行测算,约占年度gdp的40%多一点。中国人民大学财政金融学院教授王传纶、中国人民大学工商管理学院副教授伊志宏介绍,有关的几个部门曾有过不同的估计,但都在三万亿元左右。

据介绍,与我国的空帐问题类似,当前实行现收现付制的各国都不同程度地出现由于收不抵支而形成的债务。葛延风说,有的西欧国家的养老保障债务规模达年度gdp的100%,有的东欧国家甚至高达200%。巨大的资金缺口令人头疼,但是解决宜早不宜迟,越晚,人口数量越多,解决就越难。

我国是发展中国家,目前处在改革过程中,处处都需资金,补实空帐的资金该如何解决?国务院发展研究中心的课题报告提出:应明确规定,在国有经济布局调整及国有企业股权调整过程中,所有国有股权变现所得,对中小企业的拍卖、租赁所得以及国有房地产的出售、租赁所得,必须按照一定比例划入社会保障基金。

宋晓梧介绍,一些地方已经探索了补偿基本养老保险基金的途径,如从个人所得税增量中划拨一定比例,从罚没收入中提取一定比例,在企业改制中通过出让土地使用权提取一定比例、在企业拍卖所得中划拨一定比例等。但这些办法还缺乏规范管理,如企业改制、拍卖所得,各地差距很大。应尽快制定统一的制度,规范以上行为。如仍不足,可视情况,调整财政支出结构,每年拿出一定数额补充养老保险基金。也可借鉴智利经验,以认可债券的形式,在省级统筹范围内,以中老年职工的国有企业工龄为基准,给予补足。财政部财政科学研究所基础理论研究室主任、副研究员杨良初说,从一般税收中提取社会保障基金,这是市场经济国家的惯例。可以效仿法国按比例提取烟酒消费税补充养老保险资金。发行专项公债,既可以补实养老保险资金缺口,还可以将当前财政负担后移。

十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》指出:“要采取多种措施,包括变现部分国有资产、合理调整财政支出结构等,开拓社会保障新的筹资渠道,充实社会保障基金”,为补实个人帐户空帐、实现养老保险资金运作方式的转轨创造了有利的条件。

二、基金积累制有助于解决“收不抵支”

一旦补实空帐户后,基金积累制将真正实施。不论采取哪种资金运作方式,企业缴费率都不能再提高,该支付的养老金也不会再减少。既然如此,为什么进行基金运作体制转轨就可能解决收不抵支问题而度过老龄化高峰?

宋晓梧打了个比喻:用子女的钱养老好比现收现付,如果三对夫妇养两个老人没问题,如果到了一对夫妇需要养四个老人的情况下,老人们不预先积累一笔钱,退休后光靠子女显然养不起。预先攒下钱、退休后用于养老,才能安度晚年。这就是预筹积累制,或称基金积累制。通过个人帐户实行的基金积累制,是从职工参加工作起,按工资总额的一定比例由雇主和雇员交纳保险费,记入个人帐户,作为长期储存积累增值的基金,其所有权归个人,一次性或按月按用途领取。其主要特点是个人为未来作出长远保障,激励机制强,透明度高,能进入资本市场积累增值,可以作长期投资,度过老龄化高峰期有足额的资金,不存在支付危机,也不会引起代际转嫁负担的社会矛盾。在这种情况下,即使老龄化浪潮再凶猛,退休职工也可以安度晚年。

葛延风认为,基金积累制和现收现付制虽然从资金流量上没有区别,但是二者财富分配方式不同,这是它们的实质性差别。基金积累制是个人积累的养老金在本人一生工作周期内不同年限间的分配,而现收现付制是在代际间的分配。由于现收现付制是以支定收,一旦老龄人口增多,就可能由于原定的缴费率相对过低而出现养老金支付困难。我国当前就是这样。如果实行基金积累制,不论老年人口怎样波动,缴费率都是衡定不变的,能够在不同时期之间实现收入较为均衡的配置,比现收现付制有明显的抵御老龄化危机的能力。

三、养老保险基金运作尚需探索

既然基金积累制能够抵御老龄化风险,既然转轨前补实空帐时要付出巨大的代价,为什么在养老保险制度建立时不早作选择?

问题在于基金积累制并非十全十美。中国社科院研究员、国际社会保障协会特约研究员熊必俊说,基金积累制管理成本高,并有一个严重的弱点——易受物价和利率变动的影响,最怕通货膨胀。

这也是个难以解决的问题——防范通货膨胀对巨额养老保险资金运作的不良影响。王传纶、伊志宏认为,发展中国家资本市场不发达不利于资金安全运作、保值增值。为了防范金融风险,基金积累要求有合适的投资工具,成熟的金融投资环境和体制。

社科院经济研究所副研究员杨帆提出,可以通过将20%的国有资产存量直接转换成社会保险基金进入股市运作,来实现增值。他说,90年代以来,美国共有总量为8000亿美元的各种基金入市,对美国股市保持牛市起到了有力的促进作用,年利润很可观。他认为不妨借鉴,但需要通过人大立法,建立由工会、妇联等有关各方人士组成的董事会、监事会,聘请专家进行操作,对基金运作实行公开化、民主化、法制化管理。这个办法如果操作好了,既可以解决养老保险基金保值增值问题,又有利于增加企业效益,还可以促进经济发展。而大批基金入市的同时,也改造了股市过度投机的结构。

当然,若实行现收现付制基本无需投资,也就不存在通胀等资金运行风险。现收现付制还有其他长处。宋晓梧说,现收现付社会统筹制以支定收不留积累,费率调整灵活,社会共济性强,管理简单,突出了再分配时公平优先的原则。它成为各国包括养老在内的所有社会保险险种采用的传统的筹资模式,也是如今多数国家社会保险仍采取的模式。

然而,在老龄化高峰面前,现收现付制的弱点又是严重的。不仅我国,目前采取现收现付制的各国政府都将面临退休高峰期养老金支付危机。王传纶、伊志宏介绍,美国有专家预测,如果美国的现收现付制一直持续到下个世纪20年代,美国政府的养老保险计划将收不抵支而破产。

两种方式都有严重的弱点。宋晓梧建议,可以在基本保险层次发挥现收现付制的优势,在补充保险层次发挥积累制的优势,使两者扬长避短。

如何使有限的预先筹集的养老保险基金满足未来发展中难以预测的社会保障需求,至今尚无肯定的答案。如何使养老保险基金成功运转,成为一个全球性难题。

熊必俊介绍,国际上关于养老保险基金运作模式的探索和争论持续至今。尽管当初实行现收现付制的各国现在都在变革,但有的发达国家,并不是完全以积累制代替现收现付制,而是同时考虑采取其他措施。比如,美国就有专家提出,将目前65岁的退休年龄,每年再延长两个月,经过12年的平稳过度,延长到67岁退休,以此来推迟老龄化高峰的到来,并弥补劳动力的不足。

人类经济生活的发展在不断变化,哪种基金筹集方式更适宜,人们探索着,在实践中不断进行调整、改革。

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