权利视野下的我国户籍制度分析

摘要： 我国建国以来确立的二元户籍制度，尽管对当时经济发展和社会安定产生了积极的作用，却制约了公民的人身自由和人人平等的权利，包括迁徙自由权、政治权利、经济权利和人格权利等，不利于社会秩序的良性循环和理性发展。

关键词： 户籍制度 迁徙自由 经济权利 政治权利 人格权利

户籍制度是国家行政管理的一项重要制度，是对人口进行社会管理的重要手段和措施。在我国，户籍制度具有悠久的历史、深厚的文化传统和法律制度渊源。新中国成立以后，随着政治、经济和社会发展逐步的建立健全，1958年我国颁行了《中华人民共和国户口登记条例》，初步实现了户籍管理的制度化、规范化。我国现行户籍制度基本上经历了三个阶段：建国初―1958年的形成阶段，1958―1978年的发展阶段，1978年以后的初步改革阶段。从1958年至1978年20年间，我国了一系列法规及规范性文件等，限制农村人口迁往城镇，建立了以严格限制人口自由流动为特征的二元户籍制度，在城乡之间竖立起一道牢不可破的“户籍墙”。虽然户籍管理随着我国经济的快速发展逐渐松动，但这种城乡分割的户籍管理二元结构已不适应现实社会的需要，其弊端暴露无余，已成为社会发展的阻力之一。

对现行户籍制度日益暴露出来的问题，学者纷纷从经济学、社会学、人口学等视角进行了分析和论证。经济学家认为我国现行户籍制度违背了市场经济运行的基本要求，不适应社会主义市场经济的发展，进而遏制了消费市场的进一步启动。社会学家认为现行户籍制度不利于形成全国统一的劳动力市场，阻碍了城市的发展，延缓了城市化进程。人口学者则认为现行户籍制度不能适应对人口流动的有效管理，影响了人口普查工作的质量、速度和准确性。上述观点从多重视角分析了我国现行户籍制度的弊端，均有一定的事实和理论依据。笔者在此基础上，从法学角度对我国现行户籍制度进行了研究和分析，认为我国现行户籍制度制约了公民的人身自由和人人平等的权利，违背了人权公约。

一、户籍制度剥夺了公民的迁移自由权

迁徙自由是现代社会公民应当享有的一项基本人权，是涉及“尊重和保障人权”的重大法律问题。联合国《世界人权宣言》第1条规定：“人人生而自由，在尊严和权利上一律平等。他们赋有理性和良心，并应以兄弟关系的精神相对待。”第13条规定：“人人在各国境内有自由迁徙之权。”迁徙自由有助于塑造具有独立人格和自治理念的“自由公民”形象，进而有利于提高一个民族的整体素质和建构人格独立的现代公民社会，迁徙自由也是广大公民抵制政府专横的独特的民意表达方式（即用“脚”投票），所以当今世界多数奉行市场经济的国家均将迁徙自由上升为神圣的宪法性原则。我国1954年宪法中赋予了公民迁徙权，而以后几部宪法没有规定，特别是1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》使公民的自由迁徙权名存实亡，我国政府开始对人口自由流动严格限制。迁徙自由这一国际社会尊崇的基本人权，在我国却受到了户籍制度的限制和剥夺，籍地规则将公民束缚在出生之地，并在此基础上附加了其他的不合理制度。这种集人口迁移控制和利益资源分配为一体的结构严密、功能强大的系统性政策，在城市与农村、城市与城市之间构筑了一道难以逾越的屏障，人为地把公民划分为城乡两个不同的社会集团，并赋予不同的身份，继而使这些身份的差别长期固定，甚至延及后代，形成了具有世袭等级色彩的身份制度，从而把农村人口控制在处于优势地位的城市体制之外，使他们缺少了平等分配国家资源、平等交流的机会。

二、户籍制度引发了公民政治权利的不平等

政治权利是人们参与政治活动的一切权利和自由的总称，主要包括选举权、被选举权以及政治表现的自由和政治参与的权利。我国《宪法》第34条规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”根据宪法这一规定，我国公民无论城镇和乡村，在政治地位和社会地位上应是完全平等的，但城乡公民的选举权却体现出城乡公民在政治地位上的显著差别。

1.城乡人大代表所代表的人口数存在着分配比例上的不平等。我国《选举法》（2004年10月27日修订）第16条规定：“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额，由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”尽管农民可能因为自身素质等原因还不能充分行使民利，但法律却不能因此作出不平等的规定。

2.全国人民代表大会常务委员会《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》第9条规定：“选民在选举期间临时在外劳动、工作或者居住，不能回原选举区参加选举的，经原居住区选举委员会认可，可以书面委托有选举权的亲属或者其他选举权的选民在原选区代为投票。选民实际上已经迁居外地但是没有转出户口的，在取得原选区选民资格证明后，可以在现居住地的选区参加选举。”随着我国流动人口的增加，一方面，这些流动人口在异地选举权的行使遇到了重重障碍，而回原居住地参加选举又增加了大量的选举成本，基本被排除在选举权之外，他们理应享有的政治权利实际上被虚置，不能参与当地政权的管理，这违背了公民享有选举权和被选举权等基本人权的宪法原则。另一方面，我国现行的人大代表名额，是按照所在行政区域城乡户籍人口的数量进行分配的，并没有考虑流动人口。以深圳市为例，2003年深圳常住人口有500多万，其中深圳户籍人口仅为130多万，以现行的人大代表名额按照所在户籍人口分配的原则，深圳超过300万的非户籍常住人口没有被考虑在内，因此，深圳市分配到的省十届人大代表名额只有19名。入选的人大代表结构与深圳人口结构严重不符，难免造成国家权力和公民权利之间的不对称，以及不同利益阶层之间的权利不对称。流动人口的选举权能否“落地”和我国的户籍制度是息息相关的，现行户籍制度下所作出的这种人为划分使我国的选举制度在此没有体现出公民平等的政治权利和平等的法律地位。

三、户籍制度形成了公民经济权利的不平等

经济权利是指宪法所保障的有关经济活动或经济利益的权利，是公民实现其他权利的保障，包括劳动权、休息权、生存权和受教育权等权利。我国宪法体现着权利平等的法律精神，宪法规定公民有劳动的权利、受教育的权利和获得物质帮助的权利，现行户籍制度却造就了公民在权利事实上的不平等，根本原因是户籍制度承载了太多的附加功能，使户口簿不仅成为一种身份的体现，更是一种资源享有权的确认。

1.劳动就业权的不平等

《世界人权宣言》第23条规定：“人人有权工作，自由选择职业，享受公正和合适的工作条件，并享受免于失业的保障。”1964年的《就业政策公约》（第122号公约）第2条规定：“每个人不论其种族、肤色、性别、、政治见解、民族血统或社会出身如何，都有选择职业的自由，并获得必要技能与天赋的最大可能的机会，并取得一项对其很适合的工作。”我国《劳动法》第3条规定：“劳动者享有平等就业和选择职业的权利、取得劳动报酬的权利、休息休假的权利、获得劳动安全卫生保护的权利……”但这些权利在现行户籍制度下，长期表现出就业机会和就业待遇上的不平等。在就业机会上，国家招工、招干，都是面向城市居民；地方政府在解决城市再就业时，往往通过出台带有明显地方保护色彩的用工制度以排斥外来流动人员；就业待遇上的歧视则表现在工酬的不同及就业保障的区别对待，外来人员与城市职工同工不同酬，在遇到失业时，城市居民可以获得相应的失业保险和救济，领取最低生活保障，享受政府的再就业技能培训，农民与农民工不仅不能享受以上的权利，而且有时连最基本的工资报酬都无法得到，宪法赋予给公民的劳动权利无法获得平等的实现。

2.受教育权的不平等

受教育是一种特殊的权利，保证公民普遍享有平等受教育的权利，是社会发展进步的基础。然而长期以来我国办学政策的偏斜，使教育失去了传统价值系统赋予其的道义色彩，造就并扩大了阶层鸿沟。一方面，义务教育阶段的起点有失公平。2006年6月29日修订的《义务教育法》第4条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。”第5条规定：“各级人民政府及其有关部门应当履行本法规定的各项职责，保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。……社会组织和个人应当为适龄儿童、少年接受义务教育创造良好的环境。”但由于城乡差别、区域差别的存在，导致教育资源分配不均衡，流动人口进城后，其子女在流入城市接受教育通常难以与城市居民子女享有同等的待遇，往往要支付数额不等的“赞助费”等附加费用。另一方面，公民接受高等教育的机会不平等。在现行的高考制度下，我国采取的是按户口报考、按考区划定分数线的方法，上海、北京等一些大城市相对于其他省份的考生录取分数线低、升学率高，为了享受到这种高考制度的优厚待遇，高考移民现象应运而生。高考移民的真正原因在于教育不公平，在不公平的前提下再出台不合理的政策，只能加剧不公，而对地域发展不平衡的现实没有丝毫改变；限制报考地域、计划性分配招生名额的行为，是对学生受教育权的强行干涉，也是在维护不公平的制度。

3.社会保障权的不平等

在物质帮助上，以二元户籍制度为分水岭，农村基础设施差，没有建立良好的医疗、养老等社会福利和社会保障制度，而城市的社会福利、保障主要提供给拥有本城市户籍的人员，导致宪法赋予公民“在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助”的权利无法平等地实现。户籍歧视除了表现在这些基本的社会保障之外，另一个重要的方面体现在意外伤害保险上的“同命不同价”。据《中国青年报》2006年1月24日报道，重庆三个少女遭遇车祸，因为户口、身份不同获得的赔偿不同，同样的遭遇，同样的生命，城市户口的两个受害者获赔20万元，而农村户口的受害者获赔只有5万多。意外伤害的赔偿数额明确地表明了非农业户口与农业户口的“价值”，显示了依据户口而享受的社会保障的巨大差别。

四、户籍制度造就了公民人格权利的不平等

人格权是个人置身社会求得生存和发展的基本条件，人格权利平等是法律面前人人平等的基本内容，也是人权保障的基本内涵。然而，令人遗憾的是，我国现行户籍制度，将户口划分为农业户口和非农业户口、常住户口和暂住户口，并以户籍制度为中心，附着住宅制度、就业制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保护制度、婚姻生育制度等十几项制度，构成了维护中国特有的城乡二元结构的制度壁垒，限制了人的自由发展，人为地划定城乡之间的界限，形成“铁篱笆”，使人一出生便具有“市民”和“农民”两种不同的身份和等级，造就了我国公民人格权利不平等的现实。

籍地身份作为享受权利和分配利益的依据，城市居民在受教育、工作、社会福利甚至选举权和被选举权等方面和农民比较有着先天的优越性，城市居民可以享受较高的生活福利和行政性划给的就业机会，农民则被束缚在土地上，实际上没有得到与城市市民同等的国民待遇，从而演化为两种不同的身份制度，形成不平等的两个社会集团。农民在某种程度上属于“二等公民”，农民没有自由选择居住地的权利，没有自由选择工作和生活的权利，没有城市居民所享有的各种社会福利保障。在某种意义上，农民本来只是一种职业称呼，专指从事农业生产的人口，应该和从事其他任何职业的人一样处于完全平等的地位，而现行的户籍管理制度却把公民划分为农村人口和非农村人口两大阵营，农民不再只是一种职业称呼，更是一种不可轻易变更且世代承袭的身份。

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