关于当前警方对外国人居住管理工作的调查研究

摘 要：随着改革开放的不断深入，来华外国人数与日俱增，他们在推动中国经济贸易发展、科技文化交流的同时，也带来诸如三非案件及违法犯罪案件增多等新的管理问题，给警方的管理带来沉重的压力。近年来，南京市警方加大对外国人的管理力度，但仍存在对于外国人在宁的情况掌握不够清晰、思想观念上不够重视、日常管理不够有力、法律法规不够健全、服务工作不够到位等问题。为进一步做好外国人的管理工作，警方可以从居住的角度来加强入境外国人的日常管理，以提高管理的效率。

关键词：公安工作；外国人居住管理；模式

中图分类号：C915 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）12-0083-03

随着改革开放进入转型升级深水区，来华外国人的数量不断增长。2009年，我国出入境外国人4 372.7万人次，是30年前的81.8倍；2010年和2011年，我国入出境外国人分别是5 211.2万人次和5 412万人次；按此增长速度，到2015年，入境我国的外国人将达到8 745.4万人次，外国人管理工作的压力将大大增加[1]。越来越多的外国人来华居住后，虽然总体上外国人的治安管理工作良好，但涉外违法犯罪也时有发生，说明当前警方的管理工作还存在一些问题。进入改革开放新时期，南京以承办2013亚青会和2014青奥会为契机，应当加大对外国人居住管理工作的力度，推动对外开放进入新的历史发展阶段。

一、南京市外国人居住基本情况

从南京市出入境管理处统计数据来看，目前南京市常住境外人员有一万七千多人，在江苏省内位列第6位，涉外人口已经成为南京市人口的重要组成部分之一。其中，全市200名以上外国人居住的社区有10多个。比如，玄武区银城东苑住着近千名韩国人，鼓楼区南秀村聚集了来自20多个国家的外国人，江宁东山聚集着一批非洲的年轻人……

随着外国人来宁的数量日渐增多，他们在推动中国经济贸易发展、科技文化交流的同时，也带来了三非案件即非法入境、非法就业、非法居留案件及违法犯罪案件增多等新问题，给南京市警方的管理工作带来沉重的压力。根据统计结果显示，江苏省内涉外案件发生数量呈逐年增多趋势，形势越发严峻。从这些违法案件中不难看出，当前警方对于外国人的管理工作还存在很多与形势发展需要不相适应的地方。南京市警方如何在新形势、新要求下对日渐增多的外国人群体进行有效的监督和管理，是一个值得探讨和研究的新问题。

二、南京市外国人居住管理存在的突出问题

（一）对外国人的实际居住人数掌握不精确

在住宿登记方面，由于很多外国人对我国的涉外法律法规不了解、出租屋户主及酒店营业者法律意识不强或出于利益考虑，外国人的住宿登记不规范和不完全，导致警方无法完全掌握居住在南京市内的外国人的实际人数，也从而无法实时把握这些散居的外国人的日常行为表现和活动动向。目前在南京市登记在册的常住外国人约1.7万人，但实际人数可能与这个数据存在一些偏差。同时，由于信息更新的滞后性，基层公安机关很难实时地把握外国人在本市活动的动态信息，由此加大了监管工作的难度。

（二）对居住在出租屋的外国人监管不到位

散居出租屋的外国人管理是外国人居住管理工作中的难点。大量民房在被长期出租给外国人之后，由于出租屋户主法律观念的淡薄、对利益的渴求，并未按照有关法律规定的程序去辖区派出所办理外国人住宿登记手续，这样给警方管理外国人的居住情况带来诸多困难。近几年来，涉外案件尤其是、电信诈骗案件高发，他们以这些难以监管的出租屋为据点，境内外勾结，组织越南、俄罗斯、缅甸等外籍女性坐台、（按摩），而这类案件的查处大多只能靠分局暗访和群众举报。因现有法律、法规对出租屋户主、房屋中介机构缺乏问责机制和惩处制度，警方对出租屋户主、中介机构的监管力度不够，一些出租屋户主、房屋中介机构对于签证过期或超过居留期限的外国人睁一只眼闭一只眼，依旧为其办理延长居留，造成警方无法从房源管理方面入手，以加强对出租屋里的外国人的监管工作。

（三）对外国人的服务工作不周全

公安机关往往以管控社会治安为主要任务，侧重管控，而忽视了对辖区内外国人的服务工作和情感上的交流。对于刚入境的外国人，公安机关对他们进行的有关涉外的法律法规的宣传不能跟上，导致很多外国人不知道入境后在居住地要向公安机关申报临时住宿登记的有关规定。另外，在引导外国人融入中国社会，增加他们的归属感方面，当前警方的工作和努力还不够。中外文化与习俗的矛盾与碰撞，导致在宁外国人不能很好融入他们所居住的社区，使外国人在情感上不能融入社会，没有归属感，容易引发犯罪。比如说在宁外国人可能会常常遇到看病难、买房难、子女就学难等问题，如果这个问题不解决，那引进的外籍技术人才就很有可能会流失，这也暴露出涉外警务管控有余、服务不足的特点。

三、南京市外国人管理工作存在问题成因

（一）思想观念上的不适应

基层公安机关的管理者对被管理的外国人没有在数量、活动范围、活动特点等方面的变化有一个准确的预测和评估，对外国人的管理工作显得有些无所适从。由于传统观念深入人心，很多民警在工作中仍然把外国人当作异类，有的一律奉为上宾，不敢管理，服务上永远特事特办，造成国内民众的不满；有的一律严加防范，甚至严格到限制外国人的日常生活和正常活动。这样的做法，是显然跟不上新时期警方的工作需要的。

（二）在立法上侧重于出入境管理，疏于日常管理

在来华外国人数日益增多、情况日益复杂的情况下，之前的《外国人入境出境管理法》和《中国人出境入境管理法》明显滞后，已不适应当前的新形势。2012年7月，新的《中华人民共和国出境入境管理法》出台，规范和完善了来华外国人停留居留证件办理、查验和住宿登记等制度。如明确外国人所持签证注明的停留期限不超过一百八十日，明确了居留证的有效期，明确了不予签发外国人居留证件的情形；明确外国人在中国境内停留居留，不得从事与停留居留事由不相符的活动等等[2]。但在立法上仍然更多侧重于出入境管理，而尚未在维护社会治安秩序、推进城市建设、规范住宿程序等方面形成完善的法律体系，如缺乏健全的法律法规规范涉外租购房屋行为等。

（三）涉外法律法规宣传力度不够，管理手段相对落后

对于刚入境的外国人，公安机关对涉外的法律法规的宣传缺少必要的力度和深度，导致居住在宁的外国人不能保持一个顺畅的信息接收渠道，造成由于外国人对中国法律的无知或误解违法犯罪，引起的不必要的麻烦。随着越来越多的外国人涌入，南京市基层公安机关民警缺乏必要的外语口语交流能力和涉外法律法规的知识，不仅给外国人造成了很大不便，也浪费了民警的工作时间。同时，现在虽然采用了警务大平台等网络警务操作系统，但并没有做到信息资源在外管部门之间、地区之间以及上下级的传递与共享，也会导致研判工作不及时，出现管理盲点。

（四）基层涉外民警队伍建设跟不上形势所需

随着越来越多的外国人来宁工作生活居住，当今社会也对公安机关的管理工作提出了更高的要求，而南京市基层民警队伍在涉外管理方面则稍显薄弱，难以适应当前的形势发展。目前，南京基层派出所民警虽然大多数英语都通过四级，但他们的外语口语水平明显不够，甚至在上班后荒废，并不能与外国人流畅地交谈沟通，甚至有的必须依靠翻译，不仅造成时间与金钱的浪费，同时也不能使外国人及时了解信息，还会带来民警与外国人之间的隔阂，在情感上疏远对方，不愿配合警方工作。而在基层派出所民警外语水平不高的同时，除了14个外国人集中的地区设立了外国人服务站配备了外事民警之外，并没有将外事民警配备到每个基层派出所，而是由社区民警在涉外案件及事务方面兼职工作，但很多民警由于平时很少接触外国人的事务，因此对涉外法律法规知识的掌握并不完全，很多时候还是需要依靠市出入境管理处来进行管理，难以对外国人的居住情况做到精细分工和精确管理。

四、加强外国人居住管理工作的路径

（一）加强公安机关涉外民警队伍建设

为了适应新形势下越来越多外国人来宁居住的发展趋势，公安机关应当对基层派出所民警的涉外法律法规知识和外语口语水平进行有计划、有针对性的培训工作，加强外国人居住管理和执法水平[3]。另外，还要加大对外国人聚居社区及重点涉外地区基层公安机关和派出所人防、物防、技防方面的投入，配备专职外事民警，实现警力无增长改善。在警察院校的涉外专业要加强专业技能的培训，打造真正的对口专业，实现实战与理论的无缝对接，从预备警官阶段就培养起警察队伍的涉外工作能力。

（二）加强涉外法律法规宣传，提高对外国人的服务水平

信息不畅通是导致三非案件及涉外违法案件高发的一个重要原因，因此涉外法律法规的宣传工作是警方管理工作中的一个重要环节和重点举措。对居住在宁的外国人要始终有宣传意识，在其入境、居留直至出境时都应该做好对其的法律法规宣传，避免因误解或无知造成涉外案件的发生。在宣传时，可以以社区为工作的依托和着力点，联合社区物业、居委会、外国人志愿者等各方面力量，通过入户宣传、张贴海报、发放宣传手册等方式进行涉外法律法规的宣传。社区民警及社区街道单位在平时也应该对外国人的生活进行关注：通过加强社区医院建设，帮助外国人就近解决医疗问题；根据《中华人民共和国社会保险法》和《在中国境内就业的外国人参加社会保险暂行办法》的有关规定，通过协助开展外国人社会保险登记和提供相关服务，帮助外国人解决社保问题，等等[4]。

（三）借鉴其他地区管理的成熟经验，积极探索推广社区服务管理模式

1.山东招远市公安局建立涉外警务QQ群架构境外人员与出入境管理机构的沟通桥梁。招远市公安局出入境管理科为方便招远外企、涉外宾馆了解出入境相关法律法规，方便外管联络员办理境外人员入住、签证，专门设立了“涉外警务QQ群”作为一个实时交流平台，外管联络员可以随时向出入境管理民警提出办理境外人员住宿登记、签证过程中遇到的问题。招远市公安局出入境管理科会在企业境外人员签证到期前下发预警信息提醒签证到期，或在特殊时期伸出警营橄榄枝。招远出入境在感情上贴近群众、工作上依靠群众，依靠“QQ”群搭建警民联系的新平台，最大限度提升群众满意度，打造了招远公安“出入有境，服务无境”的团队[5]。

2.广州金桂园社区的“六化工作法”创新外国人居住管理模式。广州金桂园社区是一个典型的外国人居住小区。该社区民警谢欢，在日常外国人服务管理工作中不断总结创新，逐步探索出“六化”工作法的外国人居住管理模式。以治安联防化、技防双重化、管理信息化、指引流程化、宣传多语化、服务多元化的“六化”居住管理模式，在日常管理中取得了很好的成效，获得了有关部门的肯定，从而在全广东省推广，金桂园也已成为“全国外国人居住管理示范点”[6]。

南京市成立14个外国人服务站全天候为入境外国人提供多项服务和法律帮助。去年以来，南京市警方在14个外国人较集中的地区，陆续成立了外国人服务站。这些服务站里，不仅有公安民警，还有社委会工作人员、保安、物管、涉外单位等，全天候向外国人提供临时住宿登记、证件到期提醒、法律宣传咨询、日常纠纷调解、住地治安防范等多项服务。除了这些服务站，全市所有社区警务室均悬挂张贴了《境外人员在宁须知》，设立了涉外宣传资料架，摆放了外国人在宁须知、办证须知、办证申请表、临时住宿登记表等资料，供外国人随时取用。社区民警直接对辖区境外人员进行服务，通过上门、电话、短信等多种方式对他们进行证件到期提醒，去年以来因疏忽大意造成非法居留的情况同比减少20%。非法入境人员也更容易发现了。去年1―5月，社区民警通过走访发现非法入境的外国人6人，有效改变了过去这类人员发现难、发现迟的现象。

对这些已有的实践成果，我们要进行巩固和充分利用。从公安机关的角度来说，对外国人实行社会化管理既可以调动社会各种力量参与社会治安管理的积极性，赢得民心，又可以通过部分管理权限的让度，使我们公安机关能够集中精力行使好法定职权，更好地服务于外国人，从根本上管好外国人[7]。因此，警方应当以社区为依托和着力点，发动和依靠社区资源及社区居民力量，架构一个包括社区民警、社区居委会干部、自治志愿者、物业公司在内的共同管理网络。同时，将社区警务室与社区居委会、街道办事处等基层居民自治组织合力建构成一个综合涉外管理服务组织，让社区内的外国居民方便快捷地了解中国的法律法规并加以遵守，此外也可以此来加深外国居民与中国社会的联系，使他们产生归属感，方便警方的工作。

总之，随着改革开放的不断深入，来华外国人的数量不断增长。越来越多的外国人来华居住后，虽然总体上外国人的治安管理工作良好，但涉外违法犯罪也时有发生，说明当前警方的管理工作还存在一些问题。本文旨在通过对警方对外国人居住管理工作的调查研究，认识外国人在中国居住生活现象，分析研究外国人居住管理工作的新情况，紧跟改革开放的步伐，希望能够对当代警务实践的改革和发展有所帮助。

参考文献：

[1]胡张炜，赵伟，陈婉宁.派出所外国人管理工作模式新探[J].公安学刊：浙江警察学院学报，2011，（4）：23.

[2]中华人民共和国出境入境管理法[M].北京：法律出版社，2012：7.

[3]吴建设，王全淳.加强首都外国人聚居管理工作的思考与对策[J].北京人民警察学院学报，2004（3）.

[4]王敏.广州市外国人居住管理问题研究[D].广州：华南理工大学，2012.

[5]招远警方“QQ群”构建涉外警务新平台[DB/OL].http：///ytzfw/system/2012/03/20/011511011.shtml，2012-

03-20

[6]戚兆洲.广州“三非”外国人治理的问题与对策研究[D].兰州：兰州大学，2013.

[7]王海勤.广州外国人警务管理创新模式的研究[D].兰州：兰州大学，2011.