城市公共管理体系的构造

一、城市新公共管理:多极数字管理体系

一般来说,以政府机构与公众及私人组织之间的相互作用水平为准,政府管理方式发展至今经历了信息、交互、提交和交易这四个阶段[1](见表1)。目前处于交易阶段,这一阶段政府管理方式不再是单纯的信息与公共服务提供,而是政府信息、服务的融合,公众通过政府信息平台能够更方便进入一个多机构、多服务的政府管理系统。这也是政府管理方式的一次变革,其更关注政策或战略的制定,为公众和企业提供更有效的全面在线服务媒介,而且能够借助外部的技术和人力资源来完成这些活动。这一阶段,受众能够全面与政府服务机构交互,享受全面和制定式的信息及公共服务。这是一个更加复杂和不断完善的系统,丰富的信息、交易平台及多媒介是主要的特征。交易阶段的政府管理模式的一个明显特征是政府显着的数字及多极化特征,因此,这一阶段的政府也被成为“数字政府”。数字政府包含狭义和广义的定义,美国得克萨斯州数字政府规划中将数字政府明确定义为:“各级政府与公众、企业之间借助电子通信技术开展的政府活动,包括:产品及服务的提供和购买,产生及接受(政府)指令,提供及获取信息以及完成金融交易”。[2]数字政府被认为是新公共管理理论革命最后的实践,成为公共部门改革公共服务的主要推动力,其对政府管理的影响更倾向于归入后新公共管理理论。最早的数字政府可以追溯到1997年,由美国国家科学基金会发起并逐步引入。1997年,基于一份关于21世纪迈向数字政府的报告,美国国家科学基金会开始指导美国联邦政府利用Internet技术来提高公共服务透明度,由此利用现有的先进技术建立高效数字政府的理念雏形,随后发展迅猛并得到推广和应用。仅1997年,世界范围内有1915个中央级政府机构建立了相应的政府公共网站,2000-2001年,短短一年,这一数字增长到9363个,美国以拥有403家政府公共服务网站(这里,仅以数量计,不论服务质量)独霸数字政府发展鳌头,一些发展较早的国家包括法国、巴西、葡萄牙及丹麦等,[3]。Gartner将数字政府的特征概括为:“数字政府,即通过各种技术、网络及新媒体发展,推动政府机构内部及社会外部的连续转型,从而对政府提供的公共服务,参与公共事务活动的能力和管理水平进行最优化的结果”,其实质是政府管理手段和管理理念的公共化和透明化。[4]Pardo进一步概况了数字政府区别于传统政府的主要功能:(1)公众获知政府信息更加便利;(2)更加清晰地遵守一般性规则;(3)公众借助政府提供的数字平台和公共协助更有效地取得个人利益;(4)政府之间活动及政府与企业之间活动的便利和公开;(5)政府对政府的信息和服务融合;(6)公众参与公共管理活动的更广泛性。[5]数字政府将进一步带动整个社会信息技术的融合和应用,形成“数字政府———数字企业———数字公众”三位一体的“数字社会”。

Fang将数字政府的交互内容概况为八种:政府—市民,市民—政府,政府—企业,企业—政府,政府—政府供职人员,政府—政府,政府—非营利组织,非营利组织—政府。数字政府的建立需要重视其中的五种关系:市民—政府,企业—政府,政府—政府,政府—非营利组织,政府—政府供职人员。[6]具体来看,首先,市民—政府的关系反映了公众个人对政府提供的公共信息与服务的需求,这些服务包括发放有关许可和执照,如驾驶许可,渔业许可等,不仅包括纳税人对中央政府及地方政府的税费支付,也应该囊括政府对纳税人的退税等服务。其次,企业—政府的关系主要是企业、商务活动及合作组织对政府提供服务的需求,包括营业许可,用工信息及经营选址等服务。最后,政府—政府,政府—非营利组织,政府—政府供职人员的这三种关系源于其三者相互之间及其内部机构及政府供职人员提供与完善政府服务的要求,包括政府公务活动、政府采购、政府内部资金转移及其他相关的服务。目前,数字政府的发展阶段主要存在于市民—政府,企业—政府,政府—政府这三种关系之间,尤其是前两种服务需求较大,发展较快。[7]根据上述八种关系,多极数字管理体系的运行机理可以展示为图2。如图2所示,城市数字管理系统是不同机构与组织之间相互传递信息,内外部联动的“开放式循环”,其中内部的信息双向流动包括地方政府与中央政府之间,以及这两级政府与非营利组织之间的交流,外部信息流动分支包括地方政府与公众之间,以及地方政府与企业之间的相互传递,这里,地方政府不仅承担着本级政府与公众和企业之间的信息、服务联通,更重要的是公众及企业与中央政府之间信息交换的媒介,中央政府的各种信息,需要通过地方政府的相关活动进行传递和解读,因此,地方政府在整个数字整合系统中承担着举足轻重的作用,是中央政府信息传递与反馈的主要渠道,这显示出城市管理系统的重要性,地方政府建立的城市管理系统不仅提供了公众与企业及其他组织需要的信息及服务来源,而且是贯通中央政府信息上下流动的决定性环节,通过地方政府实施的城市管理系统,中央政府的各种信息及政策才能得到顺畅的和贯彻,意味着借助于城市管理系统,地方政府成为中央政府实现其政策目标的主要执行者,也是公众及企业信息及其他服务需求的主要提供者。

二、全国省会数字城市管理体系构建的综合比较

根据城市管理体系运行的主要组成部分,我们选择政府门户网站开通情况、城市管理专门机构的设立、城市管理专门条例或规定颁布情况、城市管理分类规章及制度颁布实施情况以及数字网格化管理模式建立等五个方面的指标,对全国31个省会城市(包括直辖市)的数字城市管理体系进行了比较。(1)从拥有政府门户网站情况看,全国31个省会城市(包括直辖市)无一例外都建立了政府门户网站,提供有关政府政策文件、法律法规信息、重大事件、经济社会发展状态、近期工作进展、公共服务信息等一系列浏览和查询服务,并提供政府直属机构及各相关部门的链接,实现了政府信息与机构的互通互联,体现出政府信息化建设初步成功和“数字城市”打造的前期成果。(2)从颁布专门性城市管理条例情况看,除天津和长沙外,其余城市都没有出台相应的城市管理专门条例,城市管理法制体系的建立相对滞后,统领性的城市管理条例出台势在必行,其颁布实施将有助于完善城市管理法律法规体系,为未来城市管理的法制化创造必要条件。(3)从城市管理分类条例或规定实施情况看,市容环境卫生 管理、市政管理和园林绿化管理规定实施情况最好,除乌鲁木齐和兰州外其他城市都有市容环境卫生管理规定,市政管理规定仅长春和乌鲁木齐没有,园林绿化管理规定没有出台实施的是石家庄和兰州。(4)从数字网格化城市管理模式建立情况看,北京、上海、天津、重庆、西安、成都和昆明都已经启动,其中重庆和成都不仅较早推行实施了数字网格化管理模式,且取得了较好的成效,在此方面已走在全国前列。

综合来看,有两项指标没有体现的为北京、重庆、南昌、杭州、南京、合肥和广州;表现较好、仅有一个指标没有达到的城市包括上海、西安、成都、昆明和长沙;而表现最突出,所有指标都有所作为的是天津,显示了天津市近年来对城市管理工作常抓不懈、突出重点、统筹规划、强调落实获得的良好成效。通过对全国省会城市管理体系的综合比较,发现以下几个特点:(1)从管理主体上看,政府仍是城市管理活动的组织者、指挥者及承担者,目前通过营利性企业和非政府组织配合政府提供公共物品与服务的城市较少,政府管理城市的任务艰巨且过于繁杂,无法完全发挥其最重要的市场维护和监督职能,管理主体过于单一,不利于分担政府管理事务,一定程度上降低了城市管理运行效率。(2)从管理技术上看,数字网格化城市管理模式仅在几个城市得到应用,大多数城市还没有建立起科学的数字城市管理系统,一定程度上反映出目前管理技术相对滞后的现状,制约“柔性化”城市管理的转变及发展。(3)从管理手段上看,包括城市交通管理、市容环境管理、旧城区改造管理、公共服务保障、公共安全管理、综合执法等多个领域的城市管理运行系统整合仍需时日,不同城市都不同程度地存在完善与修订城市专门性管理条例、加强城市管理资源整合和配置的问题。(4)从管理目标上看,城市管理目标的法制化是保证其实现的首要因素,我国法制化的城市管理体系虽已起步,但进展较慢,目前还没有城市形成较成熟的城市管理法典,管理目标多体现为政府短期政策目标,从城市长远发展角度考虑形成的固定化城市管理目标仍是未来政府城市管理活动的努力方向。

三、建立多极数字城市公共管理体系的政策建议

1?建立现代城市管理三元治理结构。加快引入私营部门、第三部门等新的组织要素,建立由政府、企业、社会组成的多元化主体城市治理结构,以弥补政府失灵和市场失灵。这种三元治理结构中,政府是组织者和指挥者,其行为决定和影响其他城市管理主体的活动方式和活动效果;营利性企业和非政府组织配合政府提供城市公共物品与服务,其有利于分担政府管理事务,提高城市管理运行效率和效益;社会公众作为基础通过公开与不公开途径参与城市管理活动,推动城市管理机制内生化转变。[8]其中,政府突出其统领与指导作用,企业突出其专业与独立作用,社会突出其监督与制衡作用,完成“小政府+大社会”的改造,对于城市公共服务中的自然垄断产品,建立严厉的政府监督下的市场供给体制,对于共有资源或纯粹公共产品和服务的供给,政府作为投资主体可以通过市场交易委托给专业的建造者或经营者,提供高效高质的第三方产品或服务。[9]

2?运用先进数字信息管理技术提升“数字城市”水平。“数字城市”提供给城市管理强大的技术和数据支持,使城市管理各部门能够最大限度地利用城市资源,实现工作流程的标准化、规范化和网络化,作为其中重要组成的“数字城管”,更是强调运用信息技术、地理信息技术、无线通信技术等现代科学技术,在城市管理信息综合平台基础上建立综合性的管理信息系统,提供准确、适时、有效的信息搜集和加工处理,为城市管理者的决策和职能履行服务。[10]目前,“数字城管”已发展到城市部件管理和万米单元网格相结合的阶段,初步实现对城市管理对象的定量、定性和定位,为实现城市管理工作的快速性和准确性提供了基础的数据保障。因此,应加快建立市区两级网格化管理体系,并在此基础上搭建城市管理信息综合平台,推进综合性管理信息系统的建设,从市区两级完成城市部件管理和万米单元网格的整合互通,在技术上保证城市管理系统的安全高效运行。

3?推进城市管理资源和管理体系整合。城市管理运行系统内容繁杂,包括城市交通管理、城市市容环境管理、城市旧城区改造管理、城市公共服务保障、城市公共安全管理、城市综合执法等多个领域,涉及面多,牵涉面广,必须采用科学的管理手段才能达到整合管理资源、管理机制,提高管理效率和管理水平的目标。继续加快建设城市交通诱导信息系统,建立ITS(智能交通系统),通过大范围和密集的信息交换及集成,组织管理交通运输,缓解交通拥阻,提高出行质量。完善城市基础设施和公共服务的快速应急管理,建设快速抢险信息系统,形成突发环境、安全及灾害事件的应急处理系统。[11]目前全国许多城市已完成突发环境、安全与灾害事件应急处理预案的编制,但具体的处理流程及机制设计还未落实,应急与预警处理体系建设相对滞后,应进一步加快应急处理流程及机制设计,并建立统一指挥与调度体系,保证各区域应急资源、信息之间的统筹调配。

4?提高城市管理决策系统效率。随着城市化的快速发展,城市运行系统日趋复杂,各种活动频率增加,对城市管理决策的要求进一步提升,决策时需要兼顾社会系统、经济系统、空间环境系统以及工业、商业、金融、交通、邮电通讯等各部门子系统之间的协调一致,[12]因此,城市管理决策需要运用系统原理,突出决策的针对性、优化性和统筹性,通过对城市管理目标、任务、方式方法、手段、资源、软硬件条件等各组成要素和大量信息进行系统地归纳分析,经过可行性研究、咨询、论证及必要的听证过程,促使管理有序化、决策科学化。

5?探索建立新型高效城市委托管理模式。探索建立新型的政府城市管理委托化模式,大力吸引民间资本参与公用事业投资,鼓励多种合作形式的试验,在城市基础设施和公用事业的不同领域、不同环节引入多样化的竞争方式和投资主体。城市委托管理模式,就是在保持公用事业所有权公有的前提下,政府公用事业管理部门依照法定程序,通过市场竞争从公开市场选择企业,按照双方签订的契约对城市基础设施、公用事业进行建设和管理,形成严格意义上的委托合作关系,选择的企业性质可以是私营企业、国有企业、公私合营企业或外资企业,在经营管理过程中接受政府部门和市民监督。[13]这种委托管理模式不仅能够提高管理效率,发挥市场主体的专业优势,提高管理和技术水平,改善服务质量,还能有效预防政府直接承担管理事务过程中存在的低效与腐败,越来越成为城市管理的主要运行模式