地方性法规缘何成摆设

法律制定后,只有最后转化为人们交往行为中对其权利和义务的实际操守,才能使其从纸上的规则转变成人们行动中的法律。也只有这样,法律才能成为人们所期望的社会秩序的构造者和主体自由的保障者。否则,法律只是中听而不中用的摆设。

新闻背景:

2010年6月11日,全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰在“百名法学家百场报告会”上介绍说,截至2010年4月底,我国现行有效法律有233部,国务院行政法规约680部,地方性法规近9000部。她指出,这些看似抽象、简单的数字背后凝结着几代人的努力,在我国制度建设方面有着重大历史意义。

然而,有记者近日撰文指出,由于立法和执法过程中的欠缺,再加上部分公民的认识差距,不少地方性法规变成了摆设,有些从颁布施行开始就没有真正得到过有效的执行。

该记者指出,以广东省出台的几部地方性法规为例便可窥视出地方性法规效力的尴尬。如《广州市出租屋管理条例》中“暂住人员登记”条款、《广州市养犬管理条例》中“犬绳”条款、《广州市出租汽车客运管理条例》中“拒载”条款、《广州市公共汽车电车客运管理条例》中“降温”条款等等均缺乏执行度,形同虚设。

事实上,广东地方性法规的尴尬并非独有的现象。不少人士指出,中国的许多地方性法规有着“出台快,忘记快”的弊病。

如何重塑地方立法,值得多方关注。

“有法不依”比“无法可依”更严重

据报道,我国现行有效的法律法规、司法解释涉及各个阶层、各个领域,就其数量来说,应是一个法制很健全的国家,甚至可能属于世界上的“法律大国”之一。根据您的了解,是这样吗?

■从数字上来看,的确如此。改革开放30年,中国的法制建设从无到有,从点到面,从稚嫩到成熟,到目前应该说是比较完备了。我接触的很多外国法律学者也认为,在形式上我国的立法已经比较完备。特别是地方立法,近些年的发展非常快。

在地方性法规不断产出的当下,也有一些质疑的声音。近日有记者以广东省为例撰文提出,不少地方性法规成了摆设。事实上,全国各地或多或少都存在这一现象。一边是不断出台的地方性法规,一边是越来越多被束之高阁的地方性法规。您怎样来看这个问题?

■这说明了地方性法规缺少实效约束力。目前,地方在立法与执法层面都存在一定的问题。如立法指导思想偏差、立法理念不够先进、公众参与不足、立法技术过于落后等,还有就是执法队伍建设不足、执法方式单一化等问题。

不少人士认为,“有法不依”的状况比“无法可依”所造成的后果更为可怕和严重,“有法不依”还不如无法。您对此如何理解?

■“有法可依”却“执法不严”、“违法不究”,使得法治公信力大打折扣。虽然在此出现问题的是地方立法,但是最终损害的是国家法制整体形象。

地方性法规的形同虚设,在一定程度上会使得其减弱甚至丧失权威,从而销蚀人们本不成熟的法律信仰。这种“有法不依”、“有法不守”的状态一旦形成后,如要改变这种状况,其难度将比改变“无法可依”状况的难度要大得多。

地方立法应当“少而精”

近些年来,全国各地立法呈现出如火如荼的态势。人们不禁会问,真的是每一部地方性法规都有制定的必要吗?

■地方立法的首要任务,是以立法的形式创制性地解决应由地方自己解决的问题,以及国家立法不可能解决的问题。也就是说,地方立法体现的是对国家法律、行政法规的“拾遗补缺”,重点解决地方经济、社会发展中无法可依的问题,并把改革和发展的决策同地方立法结合起来。

然而,目前的地方立法似乎有着“多多益善”的倾向,甚至出现小法抄大法,导致“三世同堂”、“四世同堂”的局面。对此,您能谈谈看法吗?

■地方立法必须以立法法中“根据本行政区域的具体情况和实际需要”为出发点,而不能将立法工作予以定量化、数字化。应当充分发挥地方立法调整范围小、规范客体单一、针对性强、操作性强的优势。

地方立法应当具有明显的地方特色和可操作性,法规体例应当避免“大而全”或“小而全”,需要几条就制定几条,做到“少而精”或者“备而不繁”。坚持不求“全”、只求适用的立法原则,做到简约而有效。

目前,地方立法还有一种现象:只要社会上一出现某种问题,马上就有呼吁相关立法的声音出现。例如,对不孝行为、包二奶行为、在公交车上不给老人让座行为等都要通过立法以戒之,试图编织“恢恢法网”,以收“疏而不漏”之效。您认为应当如何看待?

■法律并不是越多越好,法治运行的效果与法律的数量也并不必然地成正比例关系。事无巨细都要立法,必然导致地方人大与政府职能的扩张,使得公权力对市民社会过度干预。同时,法繁扰民也将大大降低法的公信力,严重损害法制的权威和民众对法的敬仰、崇尚和尊重。

从这个意义上讲,立法机关要懂得“立法”,更要懂得“不立法”。比如,对需要又可以通过道德、规则、市场等其他社会规范自律解决的问题,地方立法应当退后或退出,为经济社会的自由活跃发展留下应有的空间。

就您看来,地方立法应当秉持怎样的理念?

■地方立法必须树立科学的立法理念,摒弃“以政府为中心、以权力为本位”的观念,树立“以公众为中心、以权利为本位”的“以人为本”的立法理念。同时,必须改变“重管理、轻服务”的观念,摒弃法律工具主义。

具体到实际的立法操作中,如何来体现“以人为本”?

■要从会议室走向现场,多深入基层、深入群众,深入到生产生活第一线,由“闭门造法”向“开放立法”转变。

在地方立法中,为进一步发挥公众参与的积极作用,应当尽快建立起一套行之有效的公民参与机制,充分调动公众参与地方立法的热情和积极性,使这一制度得到法律的规范和公众的了解。

近几年来,从中央到地方都在实践“开门立法”,立法的质量和可操作性有了大幅的提升。您能评价一下吗?

地方立法机关在制定地方性法规时引入听证制度,对于实现地方立法民主化具有积极意义。但是如何将公众意见真正纳入到立法决策程序,提高公众在立法决策过程中的地位,尚有待于听证制度的进一步完善。

实践中,多数地方立法机关都比较重视立法的公众参与,而且其吸纳公众意见的方式也逐渐多样化,这些做法为我们扩大立法活动中的民主参与提供了许多经验。

地方立法必须让公民认同

目前,不少地方性法规并没有得到很好执行,法律的生命在于遵守,您能谈谈看法吗?

■这是法律实效的问题。法律制定后,只有最后转化为人们交往行为中对其权利和义务的实际操守,才能使其从纸上的规则转变成人们行动中的法律。也只有这样,法律才能成为人们所期望的社会秩序的构造者和主体自由的保障者。否则,法律只是中听而不中用的摆设。

怎么来看地方性法规的可操作性问题?

■目前的地方立法,规定过于笼统、抽象、原则,条文中大量用“及时”、“限期”、“按时”、“增强”、“加大”、“有关”等不确定语言。如对执法主体的法律责任通常情况下就一条规定,即“违反本条例规定的,由有关行政主管部门责令限期改正,按国家有关规定予以处罚”。一旦进入操作阶段,就会发现法规条文的规定变得不具体和模棱两可,很难为执法提供明确、清晰的依据。因此需要在立法技术上予以提升。

也有观点认为,公众没有自觉遵守是导致地方性法规被虚置的原因。对此,您是怎样认为的?

■法律的实施更多地取决于社会公众对于立法价值的认同程度,只有在人们对立法价值产生真正的认同感和共鸣的时候,法律的规范才有可能转化为人们的内在需求,遵守法律、按照法律而生活,才有可能成为社会的一种自觉和习惯。

然而,在以部门利益和地方利益为核心的立法动机的指导下,在立法机关“独自担纲”的立法程序的操作下,相当多数量的法规价值是不能够与社会价值相契合的,这些法规自然难以得到公众的自觉遵守。

在实施过程中,一些执法部门没有认真履行自己的职责,导致这些法规成了“聋子的耳朵”。执法与监管的不到位,使得法律丧失了应有的严肃性。您认为原因在哪?

■再好的法规,如果忽视了执法者的规避能力和虚置可能,最终都可能会落得这样的结果。当然,我们不能要求立法者全知全能,预见到所有规避法规的可能,也不能在丰富微妙的汉语词汇中穷尽各种说法,更不能频繁修改刚制定的法规。

最重要的是立法者在立法之初,就应当有防范执法者的意识,即使不能穷尽各种规避的可能,也必须为日后的解释和司法机关适用法律预留足够空间。

尤其在法规实施过程中,要针对出现的各种新问题,及时作出立法解释和必要的回应,而不是任由执法者自行解释和适用。

(王涛:中国人民大学博士,宪法学专业。主要研究方向:比较宪法。)