厦门市土地财政问题分析

【摘要】近年来，随着分税制的实施，土地财政成为热点问题。现行的政绩考评体系，预算制度不完善是造成土地财政的重要根源。本文以厦门市为例分析了地方政府“土地财政”模式的产生，正负效应以及改善。首先，土地财政在一定程度上弥补了厦门市政府财权事权不对等、推动了厦门经济迅速增长。但也加剧了厦门市政府财政的脆弱性，加大了福建省的贫富分化，产生种种隐患，并滋生官员的腐败。因此，为更好的推动厦门市经济的发展，加速厦门的城市化建设，建议改善现行的财政分权体制，完善预算管理制度，并构建以人为本、科学发展的政绩考评机制来根治土地财政问题。

【关键词】土地财政 厦门市 政绩考核 城市建设 可持续性

一、土地财政的内涵

土地财政是指以政府为主体、围绕土地所进行的财政收支活动和利益分配关系，可以看做是土地出让金和土地使用税以及土地增值税三者构成的预算内收入以及预算外收入之和。据《南方周末》报道，2009年，我国地方政府财政收入占到地方财政收入的50%以上。土地财政成为名符其实的“第二财政”。

1994年税制改革，我国开始实行分税制后，中央和地方在财政分配中的基本格局有所改变，增值税的75%及所得税的一半上划，地方收入占财政总收入的比重由1993年的78%下降到2005年的47.7%。但是，财权上收并未相应减少事权，地方财政支出占总支出的比重由1993年的71.7%提高到2005年的74.1%。财权与事权的不对等强化了地方政府积极开辟可自主支配的收入来源。其中重要的两个来源就是增加土地出让收入和通过城市扩张增加地方政府税收收入。转型期我国城市化水平不断提高，城市扩张和投资增加带来的房地产税和建筑税，对地方财政收入也明显增加，地方财政收入的增加又推动了城市化的进程。

因此，土地财政逐渐受到地方政府的重视，并被地方政府作为推动发展地方经济的重要力量迅速发展起来。

二、厦门市土地财政现状

特区建设三十年以来，厦门市进行了大规模的城市化建设，城市基础设施日趋完善，城市面貌发生了巨大变化，城市经济实力得到进一步增强。但随着城市化的加速推进，经济的快速发展，厦门市政府财政收入对土地出让的程度依赖程度日益明显。土地财政带来的巨额收入，是厦门市政府筹集城市建设发展资金、缓解财政收入不足、实施城市扩张战略的主要手段，但同时带来了许多隐患。

目前，厦门市的土地财政主要依靠下列途径来“以地生财”：通过土地出让或者巨额收入，即土地出让金；发展土地相关产业以增加地方税费收入；其他途径。例如国有企业介入房地产开发各链条获得利润。

（1）土地财政对厦门市经济发展带来一定的正面效应。一是增加了厦门市的财政收入，一定程度上弥补了厦门市政府财权事权不对等的问题；二是加速地方城市化进程，提升城市化水平；三是土地财政推动了地方经济增长。总的来说，土地财政在一定程度上推动了厦门市的经济增长，促进了厦门市的城市化建设。具体来说包括以下方面：第一，以较低价格出让土地，利用经济特区的优势，招商投资；第二，高价出让土地增加预算外收入，支撑城市的基础设施建设等融资需求，推动地区城市化进程；第三，通过土地出让推动城市扩张，从而推动房地产和建筑业的发展，以增加税费收入；第四，土地价格升高可以为金融资本提供担保，增加金融资本的借贷。

（2）土地财政的负面效应。土地财政收入占地方收入比重高，加剧了财政的脆弱性；导致地方政府发展规划缺乏可持续性；诱发土地寻租行为，滋生腐败；导致实体经济空洞化，并透支居民未来消费能力；

三、厦门土地财政问题的产生原因

首先，政绩评价我国地方政府的一项重要依据，政绩考核是各地政府的重中之重，影响各地政府官员的仕途前景。土地财政带来的巨额收入不仅可以弥补财政支出，还可以有资金进行“形象工程”建设来营造地方虚假繁荣形象。这就造成了厦门市的一些政府官员通过土地财政这一捷径盲目的追求GDP增长和财政收入增加，甚至做出无节制的运作土地、抬高地价等行为。其次，厦门地方政府越来越企业化，片面追求经济增长，把财政收入视为最高动力。在土地财政的模式下，厦门市各级政府都像是独立核算的财务实体，市政府和区政府更像是母子公司关系。厦门市政府提出的新一轮跨越式发展口号（如“金戈铁马打硬仗，狂飙突进创奇迹”），均反映出对经济迅速发展的要求。厦门市连续多年GDP增幅在15%以上，即使是经融危机的2008年也保持了11.1%的增幅。近年来，厦门市财政收入增速还大于GDP增速。

四、针对厦门市土地财政的改善建议

首先，改革厦门市政府官员考核机制，重视绩效而非政绩；其次，按期征收土地出让金。土地出让金由一次性征收改为按期征收，这样可以减少地方政府对土地财政的依赖性，并解决代际不公平的问题，使经济可以持续稳定的发展下去；第三，均衡地方政府的财权和事权，使财政收支平衡；第四，分离政府经营土地的职能。改善现行的财政分权体制，完善预算管理制度，并构建以人为本、科学发展的政绩考评机制来根治土地财政问题。

参考文献：

[1]中国土地政策改革――政策演进与地方实施[M].上海三联书店， 2011.

[2]沈关宝，王慧博.城市化进程中农民失地的深层次分析[J].探索与争鸣，2006.

[3]程瑶.制度经济学视角下的土地财政[J].经济体制改革，2009.

[4]易毅.现行体制下我国“土地财政”问题的解决[J].经济师，2009.

[5]孔善广.“土地财政”：地方政府增收的理与相关制度的缺陷[J].学习与实践，2007.

[6]陈志勇，陈莉莉.财政体制与地方政府财政行为探讨――基于治理“地方财政”的视角[J].中南财经政法大学学报，2009.