民族政策微调中

时间:2022-10-05 07:20:55

民族政策微调中

“‘3・14’事件出来之后,条例更得到重视,我们争取12月拿出一个草案供大家讨论。”国家民族事务委员会(下称国家民委)政策法规司副司长张若璞告诉《财经》记者。

所谓条例,指的是《城市民族工作条例》(下称《条例》)。《条例》修订工作早在2006年立项,经过数次内部征求意见。据张若璞介绍,12月初,国家民委将召开全国城市民族工作会议。如不出意外,《条例》修改稿将在会后提交国务院法制办,进入正式立法程序。

由于民族问题极为敏感,预计新《条例》只会进行微小调整。“国务院法制办也建议不要大动,所以会以修正案的形式,原条款能不动,就尽量保留。”张若璞说。

《条例》修改只是个开始。国家民委称,待《条例》修订完成,同为1993年9月生效的《民族乡行政工作条例》也将进入修订程序。这意味着,国家民委拥有解释权的两部行政法规皆将修订。

据《财经》记者了解,修订旨在微调民族政策,以改进民族工作的有效性和针对性,与城市化下的新形势相适应。

入口、入土、入寺

此次《条例》修订,与2008年“3・14”事件,和2009年“7・5”事件有直接联系。国家民委方面称,“7・5”事件的导火索――韶关玩具厂斗殴发生后,广东民委才了解到辖区内已有数百名新到维族工人。当地官员认为,如果民委及早介入,对少数民族的生活、饮食习惯进行协调,帮助他们融入当地社会,民族摩擦即使难以避免,也不至于特别严重。

该事件也显示,少数民族流动人口的流入地和流出地之间,缺乏信息交流和协调机制。新《条例》将对此有明确建议。

现有《条例》制定于1993年。随着中国城市化进程加速,少数民族人口也进入此滚滚洪流。据国家民委估计,目前全国2.2亿流动人口中,少数民族约有1200万,已达全国少数民族总人口的10%以上。“而影响民族关系的突发事件,70%以上发生在城市。”张若璞告诉《财经》记者。

事实上,韶关事件中有组织的务工人员,占少数民族流动人口的比例极低。张若璞说,“更大规模的少数民族流动人口,其实是自发进城的经商、务工人员。比如卖葡萄干的维族、卖首饰的藏族和卖药的苗族。其中大部分是经营餐饮业。这一部分人流动性强,最难管理。”

因此,新《条例》将针对新纳入城市的少数民族制定服务和管理规则,并建立权益保障机制。在后一方面,目前较突出的问题是穆斯林信仰与既有城市管理体制存在的冲突。民族研究者认为,最简单的归纳即为“入口、入寺、入土”等问题。

例如,穆斯林教义和习惯都要求土葬,但城市殡葬原则是就地火化。对此如何寻找一个协调方案,一直是各地政府头痛的问题。新《条例》将对此有所规定,但因尚未定稿,国家民委尚无法披露详情。

在“入口”方面,国家民委曾花费六年时间,进行《清真食品管理条例》调研、立法。由于“7・5”事件影响,该立法工作搁浅。而现行《条例》相关规定显得滞后。

如《条例》第十八条规定:“清真饮食服务企业承包、租赁时,一般应当由有关少数民族人员承包或租赁。”一些民族研究者表示,只要在食品的制作、销售过程中遵循、尊重穆斯林的习惯,由何种民族人员经营并不成为问题。此类意见可能会融入《条例》的修订。国家民委已开始和卫生部、工商总局一同调研,将在《条例》修订之后,一项规范性文件。

“入寺”问题,已经不单单是信仰穆斯林的少数民族所独有。沿海地区来自中东地区的商人为数不少,其宗教生活也将被纳入《条例》管理范畴。

国家民委方面称,各地方政府已有不少成功经验,帮助少数民族融入城市生活。如武汉市民宗委给几乎所有少数民族发一张联系卡,以帮助语言不通的少数民族正常生活。《条例》将纳入该经验,并鼓励各地方政府创新。

国家民委方面承认,《条例》修订依然以单向度保护、扶持少数民族为主,添设的惩罚措施也将针对执行保护政策不力的政府官员。其细节不可能完全由该民族条例涵盖,尚需在各地方政府执行中细化。涉及汉族一方对少数民族的尊重、减少歧视,更多仍属于常识普及,负责的是宣传、教育等部门,远非《条例》能够规定。

《条例》将要求各地方政府加大对少数民族的劳动、生活技能培养。其中,汉语技能培养将是一个重要方面。但《条例》无法对等要求相关部门工作人员进行少数民族语言培训,以便于工作进行。此外,如在公务员考试等政府工作中对少数民族的政策倾斜,将依然以原则性提倡为主,无法给出明确的比例要求。

曾参与修订意见的数位法学专家认为,原《条例》充满着“应当”“重视”“适当”等字样,执行力差,缺少处罚机制,这一问题也将在修订稿中得到改变。

城市化中的民族区域自治

1993年《条例》的一个缺陷,是对“城市”的定义相对滞后。当时指的是行政建制的直辖市和市。随着经济发展,东部沿海经济发达地区小城镇的城市化水平已经很高,已容纳相当规模的少数民族流动人口。张若璞称,此次修订,将考虑实际情况,扩大“城市”范畴,“我们的设想是,只要是所谓非农业人口的城镇,就纳入进来。”

中央民族大学行政法教授熊文钊认为,如此定义仍然不准确。因为“城市”更多的是经济概念,而非行政概念。因此倒不如制定《城乡民族工作条例》,将散居的少数民族都涵盖进来。

几年前,民委方面曾有设立“民族自治市”动议,因为一些少数民族自治县已经达到设立县级市标准。但在中国宪法框架下,并无“自治市”概念,如需升级就牵涉到修宪,可行度非常低。根据现行宪法框架,自治县升格为县级市,原有的针对少数民族自治地区的优惠政策,如转移支付地方配套资金比例减少等,也将无法继续享受。

最近十年里,少数民族自治区域设立已基本停止。最后一个设立的民族自治地区,是2001年北川羌族自治县。从数字上看,少数民族自治区域略有减少,已有六个少数民族自治县升格为县级市或市辖区,不具民族自治身份。

与“自治市”类似,“民族镇”概念在中国宪法体系中也不存在。“一些民族乡已经没有了,变成了‘民族镇’。严格说来,这种称呼是违法的。这说明《民族乡工作条例》已严重滞后,这也是为什么要启动修改它的原因。”张若璞对《财经》记者说。

“民族区域自治”与“共生”

中国少数民族与汉族历来处于大杂居、小聚居状态。1949年以后,这种状况有了较大改变。上世纪50年代起,民族识别工作开始。“民族区域自治”政策在中国实施,并被写入1954年宪法,成为国家基本政治制度之一。截至21世纪初,全国共有民族自治地方行政区150余个(区、州、县有大量重合),占全国国土面积64%。

在改革开放之前,“阶级矛盾”被认为是中国社会的主要矛盾,民族关系相对缓和。此后,经济快速发展,贫富分化出现。少数民族群体大多处在欠发达地区。

与《财经》记者交流的专家、官员都认为,民族问题不是单纯的经济发展能够解决,当前的法治、行政框架有很大的修改必要。

北大社会学系马戎教授认为,应该反思中国的民族政策和法制框架。中国传统上并无强烈的民族意识,“华夷之别”更多强调其文化差异,其实具有强大包容性,而不是具有排他性的种族含义,只是近代以来,受西方“民族国家”思潮影响,民族问题被政治化。在21世纪,与其强化民族身份意识,并将其与地域绑定,不如以“族群”代替“民族”,强化在“中华民族”大框架下平等的公民权利。

事实上,“民族区域自治”已是中国民族法律法规体系的骨干,要改变“民族区域自治”难度极大。而且,少数民族辨识本是现代国家的治理需要。随着全球化时代到来,尤其是伴随着经济状况改善,少数民族自觉意识还会自然加强。因此,各民族如何在市场经济条件下“共生”,是此后民族关系中最为紧迫的问题。而论及“共生”问题,首推城市杂居状态下的和平共处。

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