对森林限额采伐制度的思考

摘要：我国从第七个五年计划开始实行森林限额采伐制度。采伐限额是各种采伐消耗林木总蓄积量的最大限量，它是由林业主管部门根据用材林消耗量低于生长量和森林合理经营的原则，经过科学测算制定，并经国务院批准实施的。限额采伐作为一项强制性法律规定，任何单位和个人都必须遵守。实践证明，限额采伐制度是严格控制森林资源消耗的有效措施，它对于保证森林资源消长平衡，实现资源永续利用，发挥森林生态、经济和社会功能，保障生态安全具有重要意义。

关键词：森林采伐 限额制度 存在问题 解决对策

一、限额采伐存在的问题

在计划经济体制下形成的限额采伐制度，在实践中表现出诸多的先天不足。特别是在社会主义市场经济条件下，采伐限额的管理和分配制度与森林资源的培育、保护和开发利用的矛盾日趋明显，甚至在某种意义上成为制约营造林生产和林业产业开发的“瓶颈”。那种自上而下的采伐限额编制和下达分配常常与地区森林资源状况、营造林生产需要、林业产业开发需要以及森林经营单位和个人的意愿相脱离，甚至有时大相径庭。集体森林采伐限额管理和使用的实际情况是，由国务院、省、市政府逐级下达的采伐限额，最后由县林业局分配给各个乡（镇）。而分配给乡（镇）的采伐限额往往掌握在乡（镇）党委书记或乡（镇）长手里。由于森林经营者采伐意愿和采伐限额之间的严重不对称性，采伐限额竟至奇货可居，一时间“权力限额”、“人情限额”和“金钱限额”屡禁不止，林区广大群众意见很大。具体问题表现为：

1、采伐限额编制的依据不够精确。科学而准确地编制采伐限额是执行森林采伐限额制度的首要保证，按照现行采伐的编制程序，森林采伐限额编制的基本依据是基层单位在森林经营方案中提出的合理年伐量(年采伐限额指标)，理论上说，各经营单位是根据森林资源规划设计调查的结果提出森林年采伐量的，但是由于森林资源本身的动态性和复杂性，森林资源的数量、质量及内在结构都处于不断的变动之中，这种特点决定了基层单位提报的林木面积、蓄积数量的不准确性。同时，有的基层单位由于其经营目标是发展地方经济及维持本单位的生存与发展，不考虑其经营行为对生态效益带来的影响，更多的是倾向于通过多报采伐量来获得经济效益，因此，他们制定并上报的合理年伐量(年采伐限额指标)的科学性、准确性带有很大的人为因素，这就导致许多林木的采伐实际不受限额的控制。

2、超限额采伐现象很难杜绝。本来，森林采伐限额作为国家对森林和林木采伐限定的最大控制指标，是具有法律强制力的，任何单位和个人都应当遵守，但现实的情况是，虽然国家每年都限定了采伐数额，并且采取年森林采伐限额和单独下达木材生产计划的双轨管理机制，但是，采伐限额的实际控制，一般由县级林业主管部门掌握，由于目前对采伐限额的实际执行情况，缺乏有效的监测机制和法律监督，这就使限额采伐的准确与否取决于县级林业主管部门的是否依法行政上。加之不少单位少报多伐现象的存在，以及未经许可的盗伐、滥伐问题仍然突出，使得超限额采伐成为森林采伐中的一个公开秘密。

3、凭证采伐制度的管理力不从心。为了使限额采伐制度得以执行，森林法及其实施条例还规定了凭证采伐制度，还对林木采伐许可证的核发权限作了相应的规定。但是，由于行政干预和庸俗关系等因素的出现，很难杜绝超限额发证、发人情证、关系证的情况，许多超限额采伐都与地方政府和企业法人有关。而按照规定，进行林木的采伐，林政机构进行伐前作业设计和伐中监督、伐后验收，还要组织对更新面积、树种、质量进行验收，上述规定不能说不详尽、不完善，但是，由于森林面积太大，结构复杂，执行上述关于伐前设计审批、伐中检查、伐后验收的规定有严格的技术要求，需要太多的人力物力，执行成本太高，基层林政部门人员少，作业条件差，几乎无法承受，因此，上述规定在基层实际上很难得到执行。

4、对非公有制林业的发展构成制约。随着正在进行的林业经营体制改革，将国家和集体所有的商品林，通过承包、拍卖、租赁等形式流转给个人经营，以激励非公有制主体参与林业建设，但在此过程中，投资者最担心的就是自己在经营期间受采伐限额的制约不能通过对林木的采伐、销售取得经营效益。现行的森林采伐限额制度在遏制林业乱砍滥伐现象的同时，也对非公有制林业投资者的合理采伐权进行了限制，致使林业经营者不能按照市场的供求关系去进行调整采伐数量，限制了所有者的收益和处分权，从而极大地影响了林业经营者的投资积极性，限制了非公有制林业的进一步发展。

二、执行限额采伐制度应采取的对策

森林限额采伐制度必须坚持不动摇，否则会给林木资源的培育和管护带来灾难性后果，但面对现实存在的问题，又必须在维持限额制度的前提下，找出解决问题的办法和途径

1、大力稳定林地使用权。林地使用权和林木所有权的稳定，是保证林木限额采伐的前提和基础。

2、进一步完善分类经营政策。实行生态公益林和商品林分类经营政策，对于控制生态林采伐无疑起到了有效作用，但许多山区农民承包了本村的山林地，由于他们在承包前还没有被划为生态补偿性公益林，而现在划入生态补偿性公益林后，树木被禁伐，不能通过采伐和销售木材获取效益，但每年还要按期向村里交纳土地承包费，国家发给的生态补偿金标准不高，许多农民觉得吃了亏，势必引发滥伐林木问题。

3、适当放宽工业原料林采伐限额。国家对商品林采伐管理的政策规定，工业原料林的主伐年龄由树木所有者确定，这就对林木采伐年度计划和限额要求带来冲击。

4、进一步加快确权发证的进程。确权发证是林权制度改革的重要环节，林权证是凭证采伐的权属依据，但受各类因素制约，林权证的发证速度不快。一是责任明确不够到位，不能完全按政府行为去运作，组织、计划难落实。二是经费保障难落实，成为主要制约瓶颈。三是一些来自基层的观念性问题难克服，有的乡镇政府和村两委不愿意为农户发放林权证，怕制约了土地调整，村集体是林地和大部分林木的权利人，在明晰产权、承包拍卖、签定合同等过程中是最具体的责任人，由于他们的不配合，使这项工作受到影响。

5、加大采伐管理的执行力。目前林业部门的林政工作机构承担了大部分采伐管理任务，一般县级林政机构设置2―3人，需要承担全县范围内的采伐审批管理，而采伐管理的程序又比较多，人手少忙不过来的问题十分突出，加之工作条件差，无法满足实施采伐管理的要求。随着非公有制林业的快速发展，滥伐林木的问题更加突出，但采伐管理的执行力维持在现有水平，已经远远不能适应资源林政管理的要求。

（六）改革育林费征收政策。征收育林费不仅对培育森林资源，而且对采伐许可制度和限额采伐制度的顺利实施都起到了十分有利的作用，但从林业发展的形势看，对这项政策进行改革已是十分必要的了，一是随着林权制度的改革，林业经营方式发生了根本性变化，主要造林投资者也由过去的国家和集体改为农户个人，所以继续征收育林费专门用于植树造林，有些文不对题。二是《森林法》虽然规定了征收育林费的要求，但征收育林费的标准，由各省确定，随着跨省、跨地域林业经营模式的出现，有的造林业户对同一费用但标准不一，感到很不理解，很容易误解林业法规政策。三是虽然规定了育林费只能一次性征收，但实际情况看，有的在木材经营加工和运输等环节上，由于不能提供木材来源的原始证明材料，所以这部分木材显然存在重复征收育林费之嫌。四是虽然规定了只在木材生产销售过程征收育林费，但由于对被采伐林木的用途流向难以界定，所以有时出现对农民自用材等也征收育林费的情况。五是虽然规定了育林费有销售和收购者各负担50%，但由于林木采伐申请和销售的发生时间不一定相同，加上木材销售渠道的多向性，“木材商贩”比比皆是，所以，合理区别征收对象有较大难度，往往使育林费由采伐或收购方单独承担。解决的办法，应是减少育林费的征收比例，并在全国范围内制定统一标准，由林木采伐或运输申请人单独交纳育林费。